11 Οκτωβρίου 2000


Η κρίση της πολιτικής, τόσο ως κρίση κοινωνικής αντιπροσωπευτικότητας των πολιτικών θεσμών όσο και ως κρίση αξιοπιστίας του πολιτικού λόγου, είναι ένα συνολικό και οξύ πρόβλημα που δεν λύνεται με τις αναθεωρήσεις των συνταγμάτων ούτε με τις βελτιώσεις της κοινής νομοθεσίας. Είναι όμως σημαντικό να διαμορφώνονται κάθε φορά οι καλύτερες δυνατές θεσμικές προϋποθέσεις ως όρος όχι επαρκής αλλά σίγουρα αναγκαίος για τον εκσυγχρονισμό και την ανόρθωση (για να χρησιμοποιήσω έναν όρο του Ελευθερίου Βενιζέλου) του πολιτικού συστήματος.



Όσο επικίνδυνη είναι η καλλιέργεια της «θεσμικής ψευδαίσθησης» πως οι αλλαγές στο Σύνταγμα μπορεί να μεταβάλλουν τον βαθμό αντιπροσωπευτικότητας και αξιοπιστίας του πολιτικού συστήματος μέσα στις συνθήκες μιας μεταβιομηχανικής και πολυμερισμένης κοινωνίας, τόσο εσφαλμένη είναι και η τάση να υποβαθμίζεται η σημασία των τροποποιήσεων που επέρχονται στο Σύνταγμα. Το Σύνταγμα δεν υποκαθιστά την αναγκαία πολιτική βούληση και την ακόμη πιο αναγκαία κοινωνική πίεση για τον εκσυγχρονισμό και την «ουσιαστικοποίηση» του πολιτικού συστήματος, μπορεί όμως να συντελέσει στη διαμόρφωση των προϋποθέσεων που είναι αναγκαίες προκειμένου να αναβαθμισθεί η λειτουργία της πολιτικής σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Αυτό άλλωστε είναι το κρίσιμο επίπεδο για τη λειτουργία της πολιτικής καθώς μέσω αυτού μπορεί να ασκηθεί και μια κάποια επιρροή στην ευρωπαϊκή πολιτική σκηνή.

Με την υπό εξέλιξη αναθεώρηση του Συντάγματος επέρχονται κρίσιμες και ουσιώδεις μεταβολές στο θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας του πολιτικού συστήματος. Κορυφαία ίσως από τις μεταβολές αυτές είναι η δραστική ενίσχυση των συνταγματικών εγγυήσεων της διαφάνειας στις οποίες είναι αφιερωμένο ιδιαίτερο άρθρο. Εξίσου όμως σημαντικές είναι και οι μεταβολές ως προς το συνταγματικό εκλογικό δίκαιο, ως προς τη νομική θέση και τον ρόλο του βουλευτή και ως προς την οργάνωση και λειτουργία της Βουλής.

Το εκλογικό σύστημα

Η διαδεδομένη και κρατούσα αντίληψη είναι πως η χώρα μας εμφανίζει υψηλό βαθμό αστάθειας και αβεβαιότητας ως προς το ισχύον κάθε φορά εκλογικό σύστημα.

Πρόσφατες επιστημονικές έρευνες έχουν αποδείξει ότι κατά τα τελευταία σαράντα χρόνια (με τη μαύρη φυσικά παρένθεση της δικτατορίας και με εξαίρεση την περίοδο 1989-90) τα εκλογικά αποτελέσματα ως προς τη σύσταση της πλειοψηφίας της Βουλής και την πολιτική φυσιογνωμία των κυβερνήσεων θα ήταν τα ίδια όποιο από τα κατά περίπτωση ισχύσαντα εκλογικά συστήματα κι αν εφαρμοζόταν.

Άλλωστε η μεταβολή του εκλογικού συστήματος εν όψει εκλογών και προκειμένου να επηρεασθεί ο συσχετισμός δυνάμεων της επόμενης Βουλής φαίνεται ιστορικά ότι μάλλον δεν ευνόησε την κυβέρνηση που ανέλαβε τη σχετική πρωτοβουλία. Το ΠΑΣΟΚ νίκησε στις εκλογές του 1993, του 1996 και του 2000 με ένα εκλογικό σύστημα που διαμορφώθηκε και τέθηκε σε ισχύ το 1991 από την τότε κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας.

Είναι παρ' όλα αυτά πολύ σημαντικό να είναι εκ του Συντάγματος σταθεροί οι όροι του πολιτικού ανταγωνισμού και κυρίως το εκλογικό σύστημα και οι εκλογικές περιφέρειες. Αυτό διασφαλίζεται πλέον απολύτως με τη νέα διατύπωση του άρθρου 54 παρ. 1 που προβλέπει ότι το εκλογικό σύστημα και οι εκλογικές περιφέρειες ορίζονται με νόμο ο οποίος ισχύει για τις μεθεπόμενες κάθε φορά εκλογές. Άμεση εφαρμογή τυχόν τροποποίησης του εκλογικού συστήματος και των εκλογικών περιφερειών μπορεί να υπάρξει μόνον αν αυτό προβλεφθεί ρητά με διάταξη που υπερψηφίζεται από την αυξημένη πλειοψηφία των δύο τρίτων του όλου αριθμού των βουλευτών, μόνο δηλαδή όταν υπάρχει ευρύτατη πολιτική συμφωνία για την ανάγκη μεταβολής του εκλογικού συστήματος και για την άμεση εφαρμογή της στις επόμενες εκλογές.

Σημαντικές είναι όμως και άλλες τέσσερις σαφείς τροποποιήσεις:

Πρώτον, η ρητή πρόβλεψη για τη δυνατότητα εφαρμογής της επιστολικής (ή άλλης ανάλογης μορφής) ψήφου προκειμένου να διευκολυνθεί στην πράξη η άσκηση του εκλογικού δικαιώματος των αποδήμων Ελλήνων που έχουν τα προσόντα του εκλογέα, χωρίς αυτό να προσκρούει στην αρχή της ταυτόχρονης διεξαγωγής των εκλογών σ' όλη την επικράτεια.

Δεύτερον, η ρητή πρόβλεψη για τη δυνατότητα κατανομής των βουλευτικών εδρών σε ελάσσονες ή μείζονες εκλογικές περιφέρειες (σε δύο στάδια ή απευθείας) έτσι ώστε να μπορεί να επιλεγεί - αν αυτό κριθεί κάποτε σκόπιμο - και ένα εκλογικό σύστημα όπως π.χ. το Γερμανικό.

Τρίτον, ο ρητός κανόνας πως ένα χρόνο μετά τη διεξαγωγή της απογραφής τα αποτελέσματά της ισχύουν εκ του Συντάγματος προκειμένου να λαμβάνεται ως βάση ο υφιστάμενος νόμιμος πληθυσμός κάθε περιφέρειας.

Τέταρτον, ο περιορισμός των κυρώσεων που μπορεί να προβλέψει - αν θέλει - ο νόμος σε περίπτωση μη άσκησης του εκλογικού δικαιώματος μόνον στο πρόστιμο. Αποκλείεται άρα και η ποινική και η βαρύτερη διοικητική κύρωση. Η σχετική συνταγματική διάταξη έχει συνεπώς συμβολικό και προτρεπτικό κυρίως χαρακτήρα λόγω του λειτουργικού χαρακτήρα του εκλογικού δικαιώματος με την άσκηση του οποίου ασκείται και η αντίστοιχη αρμοδιότητα του εκλογικού σώματος.

Το γεγονός ότι οι διατάξεις αυτές συγκέντρωσαν την παμψηφία σχεδόν της Επιτροπής, δίνει ίσως το μέτρο της θεσμικής και πολιτικής σημασίας της αναθεώρησης του κεφαλαίου αυτού του Συντάγματος.

Η θέση του βουλευτή

Ο βουλευτής βρίσκεται στο επίκεντρο της κριτικής που ασκείται για τη λειτουργία του συνόλου των θεσμών της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας καθώς αυτός προσωποποιεί τον κεντρικό και κορυφαίο θεσμό που είναι το κοινοβούλιο και αυτός βρίσκεται εκτεθειμένος τόσο στον διαρκή έλεγχο της τοπικής και της ευρύτερης κοινωνίας όσο και στον περιοδικό εκλογικό έλεγχο για την ανανέωση ή τη λήξη της εντολής του.

Είναι συνεπώς ιδιαίτερα κρίσιμο να αναδιατυπωθεί το συνταγματικό πλαίσιο της θέσης του βουλευτή έτσι ώστε μέσα από την αναβάθμισή του να επιδιωχθεί συνολικά η αναβάθμιση των κοινοβουλευτικών και γενικότερα των αντιπροσωπευτικών θεσμών.

Οι συνταγματικές διατάξεις δεν διαμορφώνουν ούτε την προσωπικότητα, ούτε τη γνώση, ούτε την ηθική υπόσταση, ούτε τον πολιτικό λόγο των βουλευτών, αλλά μπορούν να θωρακίσουν τη θεσμική του λειτουργία, να προστατεύσουν τη διαφάνεια του δημόσιου βίου και να διαφυλάξουν τον πυρήνα των αρμοδιοτήτων της Βουλής και άρα και των βουλευτών σε σχέση με την εκτελεστική εξουσία αλλά και με την Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Στο πλαίσιο αυτό είναι συμβολική βέβαια, αλλά εν δυνάμει πολύ κρίσιμη, η νέα διατύπωση του άρθρου 63 που επιβάλλει στις δημόσιες υπηρεσίες και αρχές και σ' όλους τους φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα να επιδεικνύουν τιμή και σεβασμό στον βουλευτή από την ψήφο του οποίου εξαρτάται η κυβέρνηση ή διά του οποίου ασκεί τον έλεγχό της η αντιπολίτευση.

Η διάταξη δεν προβλέπει κυρώσεις αλλά δίνει το μέτρο της συμπεριφοράς όλων εκείνων που στα μάτια του πολίτη εκπροσωπούν τις διάφορες πτυχές του κρατικού φαινομένου.

Η πρέπουσα συμπεριφορά των δημοσίων υπηρεσιών και των φορέων του δημόσιου τομέα δεν είναι κάτι το αυτονόητο για τη μεγάλη πλειοψηφία των βουλευτών που αγωνίζονται στην Αθήνα για την προώθηση των θεμάτων της περιφέρειάς τους χωρίς να είναι ιδιαίτερα γνωστοί και «επώνυμοι» στα μέσα ενημέρωσης. Το ίδιο ισχύει ως προς τη θέση του βουλευτή στις δημόσιες εκδηλώσεις. Η ευπρεπής αντιμετώπιση των βουλευτών εκπηγάζει από την υποχρέωση σεβασμού των πολιτών που τους εξέλεξαν. Η ίδια αντίληψη διέπει και τη ρύθμιση για τις αποδοχές και τις δαπάνες λειτουργίας του βουλευτή προκειμένου να διασφαλίζεται, χωρίς αδιαφάνειες και εξαρτήσεις, η αξιοπρεπής και αποτελεσματική άσκηση των καθηκόντων του.

Κωλύματα και ασυμβίβαστα

Η ύπαρξη κωλυμάτων εκλογιμότητας καθώς και ιδιοτήτων ασυμβίβαστων προς τη βουλευτική ιδιότητα προέκυψε ιστορικά (από τον 17ο αιώνα) ως μέτρο διαφύλαξης της αυτονομίας της Βουλής σε σχέση με τον μονάρχη. Εξελίχθηκε δε ιστορικά ως μέτρο διαφύλαξης της πολιτικής ουδετερότητας της διοίκησης και ως μέτρο διαχωρισμού της πολιτικής λειτουργίας του κράτους από τη λειτουργία της αγοράς. Η απαγόρευση ή έστω ο περιορισμός της αθέμιτης επιρροής επί του εκλογικού σώματος εν μέρει μόνον συνδέεται ιστορικά με τα κωλύματα και τα ασυμβίβαστα. Αυτή είναι όμως πλέον η κρισιμότερη όψη του γενικότερου προβλήματος της διαφάνειας.

Στόχος συνεπώς της αναθεώρησης είναι να αυξηθούν όσο γίνεται περισσότερο οι θεσμικές εγγυήσεις υπέρ της διαφάνειας και να μειωθούν ή και να αρθούν κωλύματα που αποκλείουν μεγάλες κατηγορίες πολιτών, όπως οι δημόσιοι υπάλληλοι, για τυπικούς λόγους από την άσκηση του ενεργητικού εκλογικού δικαιώματος.

Με τη νέα συνεπώς διατύπωση των άρθρων 56 παρ. 1 και 3 και 57 του Συντάγματος:

Πρώτον, περιορίζεται δραστικά το κώλυμα εκλογιμότητας των υπαλλήλων του δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα πλην αυτών που κατέχουν θέση διευθυντή με δυνατότητα επιρροής όπως ειδικότερα θα ορίσει ο νόμος.

Δεύτερον, καταργείται ο αναχρονιστικός περιορισμός της επανόδου δημοσίου υπαλλήλου που παραιτήθηκε για να θέσει υποψηφιότητα στις βουλευτικές εκλογές πριν περάσει ένα τουλάχιστον έτος από την παραίτηση.

Τρίτον, επιβάλλεται κώλυμα εκλογιμότητας για τους διοικητές, υποδιοικητές, προέδρους δ.σ., διευθύνοντες και εντεταλμένους συμβούλους όλων των φορέων του ευρύτερου δημόσιου τομέα (νπδδ, νπιδ, δημοσίων επιχειρήσεων, επιχειρήσεων τη διοίκηση των οποίων ορίζει το δημόσιο).

Τέταρτον, διατηρείται το κώλυμα εκλογιμότητας για τους ανώτερους και ανώτατους αξιωματικούς των σωμάτων ασφαλείας και των Ενόπλων Δυνάμεων.

Πέμπτον, καθίσταται σαφές και σταθερό το χρονικό όριο του κωλύματος το οποίο ισχύει για όσους κατέχουν την κρίσιμη θέση τους τελευταίους δεκαοκτώ μήνες της τετραετούς βουλευτικής περιόδου (ανεξάρτητα από τον χρόνο διεξαγωγής των πρόωρων εκλογών ύστερα από τυχόν διάλυση της Βουλής).

Έκτον, καθορίζονται με σαφήνεια τα τοπικά όρια των κωλυμάτων που περιορίζονται στην εκλογική περιφέρεια στην οποία υπηρέτησε ή στην οποία εκτεινόταν η τοπική αρμοδιότητα όσων κατέχουν κωλύουσες ιδιότητες. Οι διοικητές κ.λπ. των φορέων του δημοσίου εμπίπτουν στο κώλυμα σ' όσες περιφέρειες έχει αρμοδιότητα ή αναπτύσσει δραστηριότητα ο οργανισμός του οποίου προΐστανται. Για τους υπαλλήλους αυτό ισχύει μόνον εάν κατέχουν θέση γενικού διευθυντή ή άλλη ανάλογη, όπως ειδικότερα θα καθορίσει ο νόμος.

Έβδομον, θεσπίζεται προσωρινό κώλυμα εκλογιμότητας για τους αιρετούς επικεφαλής των οργανισμών της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης (τώρα για τους νομάρχες) κατά τη διάρκεια της θητείας για την οποία εξελέγησαν. Την επόμενη ημέρα δεν έχουν κανένα κώλυμα.

Ανάλογη είναι η ρύθμιση για τις ιδιότητες που είναι ασυμβίβαστες με τη βουλευτική ιδιότητα. Το ασυμβίβαστο εκτείνεται στους ιδιοκτήτες, τους μετόχους, τους εταίρους, τους διευθύνοντες ή εντεταλμένους συμβούλους, τους υπαλλήλους και τους νομικούς ή άλλους συμβούλους όλων των επιχειρήσεων που αναπτύσσουν δραστηριότητα εφαπτόμενη με τις οικονομικές λειτουργίες του δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα (έργα, προμήθειες, μελέτες, υπηρεσίες, επιχορηγήσεις, κίνητρα, ειδικά προνόμια κ.λπ.). Η προτεινόμενη κύρωση σε περίπτωση ασυμβίβαστου είναι όχι μόνο η έκπτωση από το βουλευτικό αξίωμα αλλά και η ακύρωση των σχετικών πράξεων ή συμβάσεων.

Η οργάνωση της Βουλής

Η αναβάθμιση της Βουλής και η αναστήλωση του ρόλου της ως συμβολικού (αλλά όσο γίνεται περισσότερο και ως πραγματικού) κέντρου του πολιτικού γίγνεσθαι είναι ένα μόνιμο ζητούμενο της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Οι ίδιες οι λειτουργίες του κράτους και ιδίως η ανύψωση της «αποτελεσματικότητας» σε κεντρική έννοια και σε βασική αξία του κρατικού οργανωμένου βίου, οδήγησε σε μία σειρά από θεσμικά μέτρα ενίσχυσης της εκτελεστικής εξουσίας που την ισχυροποίησε ακόμη περισσότερο η συγκέντρωση της νομοθετικής πρωτοβουλίας στα χέρια της.

Η αποκατάσταση, συνεπώς, του θεσμικού ρόλου της Βουλής είναι ζήτημα απολύτως συνυφασμένο με τον επαναπροσδιορισμό και την αναβάθμιση του ρόλου του βουλευτή αλλά και με τη διαφάνεια στη διαδικασία λήψης των κρατικών αποφάσεων. Τα ζητήματα αυτά αποτελούν αντικείμενο της αναθεώρησης, οι δε σχετικές ρυθμίσεις σε πολύ μεγάλο βαθμό γίνονται απευθείας στο ίδιο το Σύνταγμα και συμπληρώνονται από τον κανονισμό της Βουλής.

Με την αναθεώρηση ενισχύεται η αρμοδιότητα των επιτροπών της Βουλής τόσο στο νομοθετικό έργο όσο και στον κοινοβουλευτικό έλεγχο. Ένα τρέχον νομοσχέδιο θα μπορεί να συζητηθεί και να ψηφισθεί στην αρμόδια διαρκή επιτροπή της Βουλής. Ταυτοχρόνως διασφαλίζεται: Πρώτον, η δυνατότητα όλων των βουλευτών να μετάσχουν στην επεξεργασία όλων των νομοσχεδίων ή προτάσεων νόμου. Δεύτερον, η δυνατότητα της κυβέρνησης να εισάγει νομοσχέδιο στην Ολομέλεια. Τρίτον, η δυνατότητα της αντιπολίτευσης (μείζονος και ελάσσονος αλλά και ενός αριθμού βουλευτών) να προκαλέσει μία τουλάχιστον συζήτηση για κάθε σχέδιο ή πρόταση νόμου στην Ολομέλεια της Βουλής. Εκλογικεύεται έτσι η σχέση μεταξύ Ολομέλειας και επιτροπών της Βουλής κατά την άσκηση του νομοθετικού έργου. Η Ολομέλεια ανυψώνεται σε μείζον πολιτικό όργανο που μπορεί να συζητά όλα τα μεγάλα ζητήματα. Τα ίδια ισχύουν αναλογικά και όταν λειτουργεί το τμήμα διακοπής των εργασιών της Βουλής. Ταυτοχρόνως ενισχύεται συνταγματικά ο ρόλος των επιτροπών στην άσκηση κοινοβουλευτικού ελέγχου έτσι ώστε ο κανονισμός της Βουλής στη συνέχεια να προβλέψει νέα μέσα άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου (ακροάσεις των αρμοδίων υπουργών, προφορικές ερωτήσεις με άμεση απάντηση κ.λπ.) στο επίπεδο των επιτροπών.

Όλες αυτές οι ρυθμίσεις αναθέτουν ουσιαστικό ρόλο στον βουλευτή ο οποίος στο πλαίσιο της κάθε επιτροπής αποκτά βαρύνοντα ρόλο και λόγο ακόμη και στη φάση της προνομοθετικής διαδικασίας, δηλαδή της προετοιμασίας των σχεδίων νόμων από τα αρμόδια υπουργεία.

Εγγυήσεις διαφάνειας

Φυσικά καμία συνταγματική ρύθμιση δεν μπορεί να αναπληρώσει τον πολιτικό λόγο και την πολιτική βούληση, όταν αυτά λείπουν. Ούτε θα μεταβάλει από μόνη της τη σχέση εμπιστοσύνης ή δυσπιστίας μεταξύ πολιτικών κομμάτων και κοινωνίας. Διαμορφώνεται όμως το αναγκαίο και πρόσφορο θεσμικό πλαίσιο. Από την άποψη όμως αυτή, ιδιαίτερη - όπως είπαμε - σημασία έχει όλο το πλέγμα των συνταγματικών διατάξεων που διασφαλίζουν τη διαφάνεια. Θέμα στο οποίο θα επανέλθουμε.


* Άρθρο Ευ. Βενιζέλου στα ΝΕΑ, 11 Οκτωβρίου 2000

Tags: Συνταγματική Πολιτική | Αναθεώρηση του ΣυντάγματοςΚομματικό Φαινόμενο | Κομματικό ΣύστημαΆρθρα 2000