29 Νοεμβρίου 2006
Αγόρευση Ευ. Βενιζέλου στην Επιτροπή Αναθεώρησης του Συντάγματος κατά τη συζήτηση επί των άρθρων 101, 102, 103, 104 του Συντάγματος.
1. Μία υπενθύμιση για τη θέση του Συντάγματος
Το Σύνταγμα είναι ένα κείμενο ελλειπτικό, με κανονιστική πληρότητα, παρά τη λιτή διατύπωσή του, ένα κείμενο μακροχρόνιας ισχύος, ένα κείμενο που δεν μπορεί να αξιολογείται με πολύ μεγάλη ταχύτητα.
Υπάρχουν χώρες που σπάνια προσφεύγουν στη διαδικασία Αναθεώρησης του Συντάγματος –γιατί αυτή είναι εξαιρετικά πολύπλοκη- όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες, που με πολύ μεγάλη ικανότητα προσαρμόζονται στις εξελίξεις και πρωτοπορούν. Υπάρχουν και άλλες χώρες στις οποίες η διαδικασία Αναθεώρησης του Συντάγματος είναι πάρα πολύ συχνή, διεξάγεται με πάρα πολύ μεγάλη ευκολία και ταχύτητα και άρα η αυστηρότητα του Συντάγματος είναι σχεδόν εικονική.
Εμείς, ευτυχώς, ως χώρα στεκόμαστε, ως έννομη τάξη και ως παράδοση συνταγματική, στο ενδιάμεσο.
Πρέπει, λοιπόν, να έχουμε μία εσωτερική οικονομία συνταγματικού λόγου όταν προτείνουμε διάφορα θέματα προς αναθεώρηση. Κάθε τι που είναι αυτονόητο, προφανές και ευχάριστο, δεν χρειάζεται να τίθεται και στο Σύνταγμα ως συνταγματική διάταξη.
2. Το αποκεντρωτικό σύστημα διοίκησης
Το άρθρο 101 για το αποκεντρωτικό σύστημα διοίκησης της χώρας είναι κανονιστικά επαρκέστατο. Αν ο νομοθέτης, δηλαδή η εκάστοτε πλειοψηφία της Βουλής, δεν θέλει να το αξιοποιήσει, γιατί διέπεται από συγκεντρωτικές ή γιακωβίνικες απόψεις, δεν φταίει το Σύνταγμα.
Εν πάση περιπτώσει, κάναμε ένα βήμα το 2001 και προσθέσαμε την ειδική μνεία για τις νησιωτικές περιοχές, γιατί, πράγματι, η ασυνέχεια του χώρου, δημιουργεί τεράστια προβλήματα διοικητικής οργάνωσης. Διότι έχουμε μικρές χωρικές οντότητες, όπου πρέπει να λυθούν με ευέλικτο τρόπο όλα τα προβλήματα. Δεν συμβαίνει το ίδιο, για παράδειγμα, στις χερσαίες περιοχές.
Εν πάση περιπτώσει, όλα αυτά προβλέπονται στο άρθρο 106, παράγραφος 1 ήδη από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975.
Θα μου πείτε, υπάρχει λόγος, αφού προτείνεται η ειδική μνεία στις ορεινές περιοχές, να μην το βάλουμε τώρα; Όχι. Ας το βάλουμε. Το να μεταθέσουμε, όμως, την ερμηνευτική δήλωση ως εδάφιο, δηλαδή να κάνουμε μία αλλαγή που δεν έχει καμία νομική σημασία ή το να τα προσθέτουμε όλα στο άρθρο 101, δεν σημαίνει, απολύτως, τίποτα. Δηλαδή, αν δεν γίνει ειδική μνεία της λογοδοσίας, της διαφάνειας, της καλοπιστίας και της εντιμότητας, αυτές οι αρχές δεν ισχύουν σε ένα κράτος δικαίου δημοκρατικά οργανωμένο, σύγχρονο, που διέπεται από Σύνταγμα, από το Κοινοτικό Δίκαιο και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου; Προφανώς ισχύουν αυτά.
Ξέρετε, όταν πρέπει κάθε τι το αυτονόητο να το επαναλαμβάνουμε ρητά, καταργούμε το τεκμήριο ισχύος του αυτονοήτου. Κι αυτό δημιουργεί τεράστια προβλήματα ερμηνείας του Συντάγματος και συνεννόησης των ανθρώπων μεταξύ τους. Διότι δεν πρέπει να καταργούμε τους φυσικούς κώδικες επικοινωνίας, όπως είναι η γλώσσα.
Εν πάση περιπτώσει, όλες οι προτάσεις που γίνονται για το άρθρο 101 μπορούν συλλήβδην να γίνουν και διά συμψηφισμού αποδεκτές. Δεν κοστίζει και τίποτα σ’ αυτά τα θέματα να κάνουμε μία επίδειξη ομοψυχίας και συνταγματικής συναίνεσης.
3. Η συνταγματική θέση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Το άρθρο 102 για την Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι μία κορυφαίας σημασίας διάταξη στο Σύνταγμά μας. Το 2001 προβήκαμε σε ριζική, συστηματική αναθεώρηση του άρθρου 102 με ευρυτάτη πλειοψηφία.
Στην παράγραφο 1 προσθέσαμε ρητά τους δύο βαθμούς Αυτοδιοίκησης, περιορίζοντάς τους σε δύο. Ο νομοθέτης θα πει ποιοι είναι αυτοί οι δύο βαθμοί. Δεν χρειάζεται το Σύνταγμα να υπεισέρχεται σε περισσότερες λεπτομέρειες.
Θεσπίσαμε το τεκμήριο αρμοδιότητας των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης για τις τοπικές υποθέσεις. Προβλέψαμε ρητά ότι μπορεί διά νόμου να ανατίθενται στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και κρατικές, ως προς τη φύση τους, αρμοδιότητες. Πολεοδομία, ρυμοτομία, παιδεία, κοινωνική πολιτική, υγεία κ.ο.κ. Όταν λέμε αρμοδιότητες, εννοούμε αρμοδιότητες και εκτελεστικές και κανονιστικές. Το είπαμε κατά κόρον στην Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας πώς ερμηνεύει τη διάταξη αυτή; Με μία συγκεντρωτική διάθεση, κρατικιστική και με μία έντονη δυσπιστία απέναντι στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Προκειμένου να αντιμετωπίσουμε τη δυσπιστία και το συντηρητισμό της νομολογίας, λέμε τώρα να προσθέσουμε ειδική διάταξη για τις κανονιστικές αρμοδιότητες των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ιδίως σε θέματα πολεοδομικά. Μην ξεχνάτε, όμως, ότι ο δικαστικός έλεγχος θα ασκείται πάντα είτε προληπτικά είτε πάντως κατασταλτικά. Άρα, ο τελικός έλεγχος θα ανήκει στο δικαστή.
Γι’ αυτό έχω πει ότι για θέματα όπως οι πολιτικές γης, πρέπει να σκεφτούμε σοβαρά το ζήτημα της συνταγματικής δικαιοσύνης στην Ελλάδα.
Στην παράγραφο 2 προβλέψαμε τη δυνατότητα συμμετοχής των αλλοδαπών στις δημοτικές εκλογές. Το τονίσαμε αυτό, γιατί είναι μια πολύ μεγάλη καινοτομία.
Στην παράγραφο 3 προβλέψαμε ότι μπορούμε να έχουμε συνδέσμους Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δηλαδή όχι μόνο δήμων αλλά και οργανισμών β΄ βαθμού (νομαρχιών τώρα, περιφερειών αύριο) όχι μόνο για αναπτυξιακούς λόγους αλλά και για την άσκηση των διοικητικών τους αρμοδιοτήτων. Άρα, οι μητροπολιτικές λειτουργίες στα μεγάλα πολεοδομικά συγκροτήματα έχουν συνταγματικό θεμέλιο.
Στην επόμενη παράγραφο περιορίσαμε τον έλεγχο νομιμότητας επί των πράξεων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Είναι πάρα πολύ στενά τα περιθώρια άσκησης του ελέγχου αυτού.
Στην πέμπτη παράγραφο προσδώσαμε πλήρη δημοσιονομική και οικονομική αυτοδυναμία στους Ο.Τ.Α.. Καθιερώσαμε την αρχή ότι κάθε μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κράτος προς τους Οργανισμούς Αυτοδιοίκησης, πρέπει να συνοδεύεται και από αντίστοιχη μεταφορά πόρων. Άρα, υπάρχει και συνταγματική αξίωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης για τη μεταφορά πόρων, ή συνταγματικό θεμέλιο για την άρνηση παραλαβής και άσκησης των αρμοδιοτήτων, εάν δεν συνοδεύεται αυτή και από μεταφορά πόρων. Κατοχυρώσαμε συνταγματικά τα τοπικά τέλη, τα τοπικά έσοδα, με αυτοτελή μηχανισμό είσπραξης, εφόσον οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν το πολιτικό θάρρος να επιβάλλουν παρόμοια τέλη και εφόσον, βεβαίως, λαμβάνεται υπ’ όψιν η συνολική επιβάρυνση του πολίτη διότι δεν είναι δυνατόν να έχουμε συνολική αύξηση της επιβάρυνσης, της φορολογίας των φυσικών και νομικών προσώπων, χωρίς να εναρμονίζεται το κράτος με τις τοπικές αυτοδιοικητικές αρχές στα θέματα αυτά.
Όλα όσα θέλει η Κ.Ε.Δ.Κ.Ε., που τα τιμώ, τα σέβομαι και τα συμμερίζομαι απόλυτα, έχουν πλήρη συνταγματική θεμελίωση. Συμφωνώ με μια ερμηνευτική δήλωση να προσδιορίσουμε ρητά το εύρος των κανονιστικών αρμοδιοτήτων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και επί αρμοδιοτήτων κρατικών που τους μεταφέρονται, είμαι όμως εξαιρετικά απαισιόδοξος για τον τρόπο με το οποίο η νομολογία θα ερμηνεύσει τις διατάξεις αυτές δυνάμει άλλων διατάξεων του Συντάγματος.
4. Το άρθρο 103 και το ΑΣΕΠ
Στο άρθρο 103 ψηφίσαμε ομόφωνα την Αναθεώρηση του 2001. Καθιερώσαμε συνταγματικά το Α.Σ.Ε.Π. και τους βασικούς κανόνες του ν. 2190/1994. Από κοινού ο κ. Παυλόπουλος και εγώ ως εκπρόσωποι των κομμάτων μας δηλώσαμε στη Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή ότι μπορεί ο νομοθέτης εάν θέλει να καταστήσει δημοσίου δικαίου τις σχέσεις των νομίμως υπηρετούντων στο δημόσιο και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου υπαλλήλων με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, αλλά αορίστου χρόνου, για τις ανάγκες της διοίκησης, διότι ο έλεγχος του Α.Σ.Ε.Π. έχει προηγηθεί της πρόσληψης αυτών των εργαζομένων με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου.
Είναι προφανές ότι οι θέσεις ευθύνης (τμηματαρχών, διευθυντών, γενικών διευθυντών) πρέπει να προκηρύσσονται και μπορούν να καταλαμβάνονται και από εργαζομένους με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου, αρκεί να υπηρετούν ως επικεφαλείς των μονάδων με θητεία, δηλαδή με σχέση δημοσίου δικαίου στο διάστημα που έχουν την ιδιότητα αυτή του επικεφαλής οργανικής μονάδας, ώστε να έχουν πλήρες δικαίωμα υπογραφής, μόνο που πρέπει να ρυθμιστούν τα συνταξιοδοτικά και ασφαλιστικά θέματα. Δεν είναι, λοιπόν, πρόβλημα Συντάγματος, αλλά πρόβλημα, κυρίως, ασφαλιστικής και συνταξιοδοτικής νομοθεσίας και Δημοσιοϋπαλληλικού Κώδικα.
Εν πάση περιπτώσει, αυτό το θέμα μόνο θα μπορούσαμε να το αποσαφηνίσουμε με ερμηνευτική δήλωση. Διαφωνώ, όμως, να καταστεί αντικείμενο αναθεώρησης συλλήβδην το άρθρο 103 στις κρίσιμες διατάξεις περί Α.Σ.Ε.Π.. Θα τινάζαμε στον αέρα το τελευταίο ίχνος αξιοπιστίας που υπάρχει στα θέματα αυτά. Αντιθέτως πρέπει να ενισχύσουμε την αξιοπιστία αυτών των θεσμών.
Την δε πρόταση τροποποίησης της Νέας Δημοκρατίας για το άρθρο 104, δεν τη συζητώ καν. Είναι αντικείμενο μιας μικρής περιθωριακής τροποποίησης του εισαγωγικού νόμου του Αστικού Κώδικα για την έκταση και τις προϋποθέσεις της αστικής ευθύνης του κράτους και των προστιθέντων οργάνων στην υπηρεσία του κράτους. Δεν είναι αυτά θέματα Συντάγματος.
Συνελόντι ειπείν, για να μην σας κουράζω, η αναθεώρηση αυτού του κεφαλαίου δεν κομίζει τίποτε μείζον, τίποτε επείγον, τίποτε κρίσιμο. Ευκαιρίας δοθείσης μπορούμε να λύσουμε τα δύο αυτά θέματα που είπα, τις κανονιστικές αρμοδιότητες των Ο.Τ.Α. στο άρθρο 102 και την υπηρεσιακή κατάσταση των υπηρετούντων με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου στο άρθρο 103, χωρίς όμως να θίξουμε τον κορμό των διατάξεων αυτών, που με ευρύτατη πλειοψηφία οριστικοποιήθηκε το 2001. 
* Βλ. σχετικά Ευ. Βενιζέλος, Το αναθεωρητικό κεκτημένο, 2002, σελ. 369 επ., 377 επ. του ίδιου, Συνταγματική αυτοσυνειδησία ή αναθεωρητικός οίστρος;, 2006, σελ. 45 επ.
