15 Μαΐου 2018

 

Ευάγγελος Βενιζέλος

 

Η εθνική νομοθεσία εφαρμογής των μνημονίων συνιστά δίκαιο της ανάγκης ;*

 

Ο καθηγητής Α-Ι.Δ. Μεταξάς το 1970 ήταν ένας νέος επιστήμονας που νομίζω ότι αμφιταλαντευόταν πολύ δημιουργικά ανάμεσα στο Δημόσιο Δίκαιο, το Συνταγματικό Δίκαιο ειδικότερα, και την πολιτική επιστήμη. Υπέβαλε τότε μια διδακτορική διατριβή, υπό καθεστώς δικτατορίας, για το δίκαιο της ανάγκης και τη διάσταση της νομολογίας μεταξύ Συμβουλίου της Επικρατείας και Αρείου Πάγου. Ένα κείμενο που στην πραγματικότητα υμνεί την έννομη τάξη, τη λειτουργία του Συντάγματος, τη Δημοκρατική Αρχή και τις δικαιοκρατικές εγγυήσεις.

Στο πρόσωπο του αείμνηστου Γεωργίου Δασκαλάκη βρήκε έναν πρόθυμο μέντορα προκειμένου αυτή η διδακτορική διατριβή να γίνει δεκτή όχι από τη Νομική Σχολή Αθηνών αλλά από το σημερινό Πάντειο Πανεπιστήμιο, και ίσως αυτό να οδήγησε τον νέο τότε Γιάννη Μεταξά στην επιλογή να ασχοληθεί με την πολιτική επιστήμη, στερώντας έτσι το δημόσιο δίκαιο από το διεισδυτικό και δημιουργικό μυαλό του και την εισφορά του, που πιστεύω ότι θα ήταν πάρα πολύ καινοτόμα.

Δεν ήταν εύκολο να τα πεις αυτά υπό συνθήκες δικτατορίας το 1970 και μάλιστα στο ακαδημαϊκό περιβάλλον της εποχής, διεκδικώντας έναν διδακτορικό τίτλο. Το 1952 είχε κυκλοφορήσει η διατριβή του Αριστόβουλου Μάνεση, με εισηγητή όχι έναν άρχοντα, συντηρητικό μεν αλλά δημοκράτη, όπως ο Γεώργιος Δασκαλάκης, αλλά τον μετέπειτα υπουργό Δικαιοσύνης της χούντας Ηλία Κυριακόπουλο, με τίτλο «Οι αναγκαστικοί νόμοι – Αι εξαιρετικαί νομοθετικαί αρμοδιότητες της εκτελεστικής εξουσίας», ένα βιβλίο που κυκλοφόρησε το 1953, αλλά εγκρίθηκε το 1952, λίγους μήνες πριν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1952, και είχε γραφτεί υπό το καθεστώς της μεταβατικής περιόδου 1945-1952. Και ο Μάνεσης είχε ασχοληθεί με τη διάσταση της νομολογίας μεταξύ Συμβουλίου της Επικρατείας και Αρείου Πάγου. Ο Γιάννης Μεταξάς έχει πιο πολλές προκλήσεις, βρισκόμαστε πια στο 1970, κομίζει πολλά νέα πράγματα, το σημαντικότερο είναι ότι κομίζει μια θαρραλέα, πρωτοποριακή για την εποχή κοινωνιολογική ανάλυση, μια κοινωνιολογία όχι του Δικαίου αλλά των δικαστικών λειτουργών. Αναλύει για πρώτη φορά με ενάργεια τις κοινωνικές, ανθρωπολογικές, πολιτιστικές και εντέλει επιστημολογικές διαφορές μεταξύ των δύο ανωτάτων δικαστηρίων – μεταξύ του Συμβουλίου της Επικρατείας και του Αρείου Πάγου. Αυτές διατηρούνταν εν πολλοίς μέχρι σήμερα, παρ’ ότι έχουν μεταβληθεί ορισμένα από τα δεδομένα εκείνης της εποχής.

  

Α. «Συντακτικό» και «συντεταγμένο» δίκαιο της ανάγκης

 

Με τα σημερινά δεδομένα και την εμπειρία που έχουμε ζήσει, τι είναι δίκαιο της ανάγκης; Μπορούμε να καταστρώσουμε έναν σύγχρονο ορισμό[1] αξιοποιώντας τις έως τώρα θεωρητικές συμβολές και κυρίως τη μονογραφία του Γιάννη Μεταξά; Δίκαιο της Ανάγκης είναι το corpus των νομοθετικών και συνταγματικών ρυθμίσεων με τις οποίες η έννομη τάξη αντιμετωπίζει καταστάσεις ανάγκης ή γενικότερα έκτακτες περιστάσεις. Το corpus αυτό κινείται σε δύο επίπεδα:

Υπάρχει, πρώτο επίπεδο, το «συντακτικό» δίκαιο της ανάγκης, δηλαδή αυτό που αποτελείται από κανόνες που τίθενται πρωτογενώς, χωρίς δέσμευση από την υφιστάμενη συνταγματική τάξη. Πρόκειται για κανόνες συνταγματικού επιπέδου, για παράδειγμα συντακτικές πράξεις ή ψηφίσματα. Θυμόμαστε επίσης το φαινόμενο της Κύπρου, το δίκαιο της ανάγκης συντακτικού επιπέδου στην Κύπρο από το 1964, όταν αποχώρησαν οι Τουρκοκύπριοι από τα συνταγματικά όργανα, και μετά. Οι πρωτογενείς κανόνες που τίθενται για την αντιμετώπιση καταστάσεων ανάγκης μπορεί όμως να είναι και νομοθετικού επιπέδου, δεν τίθενται όμως με τη συνταγματικά προβλεπόμενη νομοθετική διαδικασία: αναγκαστικοί νόμοι, νομοθετικά διατάγματα, νόμοι κατ’ όνομα μη ψηφισμένοι από Βουλή.

Σε αυτές τις περιπτώσεις του «συντακτικού» δικαίου της ανάγκης, δηλαδή διάρρηξης της έννομης τάξης, αλλά και επανασύστασή της με κάποιον τρόπο, το ερώτημα για τον δικαστή είναι πώς θα διαφυλάξει την σε γενικές γραμμές ισχύ της έννομης τάξης. Αυτή είναι μια έννοια που τη συναντάμε στον Κέλσεν. Όταν παραβιάζεται το Σύνταγμα, αλλά μπορεί να παραβιάζεται χωρίς να καταλύεται. Ο δικαστής από κριτής γίνεται παράμετρος του συσχετισμού των δυνάμεων μιας πραγματικής κατάστασης και προσφέρει ή δεν προσφέρει νομιμοποίηση της νομοθετικής ρύθμισης, η οποία μπορεί να είναι και συνταγματικού επιπέδου, μέσω της δικαστικής διαδικασίας, ενώ έχει παραβιαστεί η νομοθετική ή η αναθεωρητική διαδικασία. Αλλά στόχος του δικαστή –αυτό είναι ίσως το κοινό σημείο της νομολογίας και του Αρείου Πάγου και του Συμβουλίου της Επικρατείας– (έπρεπε να) είναι να διασωθεί στον μέγιστο δυνατό βαθμό η λογική της νομικής αυτοδέσμευσης της κρατικής εξουσίας. Αυτός είναι ο πυρήνας του κράτους δικαίου. Να διασωθεί κάτι από την αυτοδέσμευση, έστω κι αν αυτό είναι πολύ εύθραυστο. Το «συντακτικό» δίκαιο της ανάγκης είναι το κατά κυριολεξία δίκαιο της ανάγκης.

Το δεύτερο επίπεδο είναι το «συντεταγμένο» δίκαιο της ανάγκης. Πρόκειται για τις προβλεπόμενες από το Σύνταγμα και γενικότερα την έννομη τάξη ρυθμίσεις καταστάσεων ανάγκης. Η συνταγματική ή νομοθετική ρύθμιση καταστάσεων ανάγκης, όποια ορολογία και αν χρησιμοποιείται στις συνταγματικές ή νομοθετικές διατάξεις (κατάσταση ανάγκης, ανωτέρα βία, πόλεμος, επιστράτευση, διαταραχή της δημόσιας τάξης, κίνδυνος της δημόσιας υγείας), δε συνιστά δίκαιο της ανάγκης, με την έννοια του «εκτάκτου» δικαίου. Συνεπάγεται την εφαρμογή «τακτικών» συνταγματικών και νομοθετικών ρυθμίσεων. Ούτε η χρήση προβλεπόμενων στο Σύνταγμα εξαιρέσεων της τακτικής νομοθετικής διαδικασίας οδηγεί στη θέσπιση δικαίου της ανάγκης. Το κατεπείγον νομοσχέδιο προβλέπεται όχι μόνον για λόγους κατεπείγουσας ανάγκης αλλά και για λόγους πολιτικής σπουδαιότητας των νομοσχεδίων, τα πολιτικώς σπουδαία νομοσχέδια, έλεγε το Σύνταγμα και ο Κανονισμός της Βουλής, εισάγονται με τη διαδικασία του κατεπείγοντος. Η έκδοση Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου είναι διαδικασία άμεσης κατ’ εξαίρεση νομοθέτησης για τη ρύθμιση μιας κατάστασης ανάγκης, επείγουσας και απρόβλεπτης κατά τον συνταγματικώς προβλεπόμενο τρόπο. Στη συνέχεια μάλιστα, με την κύρωσή της, μπορεί το περιεχόμενο της ΠΝΠ από ρύθμιση «νόμου-μέτρου» να μετατραπεί σε πάγια ρύθμιση.

Υπάρχει βεβαίως μια συνταγματική κλίμακα προβλέψεων για την αντιμετώπιση καταστάσεων ανάγκης. Πρόκειται κατά σειρά για τα άρθρα 18 παράγραφος 3 (επίταξη πραγμάτων), 22 παράγραφος 4 (επίταξη προσωπικών υπηρεσιών) και βεβαίως 48 (κατάσταση πολιορκίας). Η θέσπιση έκτακτων νομοθετικών μέτρων (με ΠΝΠ της παραγράφου 5 του άρθρου 48 του Συντάγματος) συνιστά «συντεταγμένο» δίκαιο της ανάγκης υπαγόμενο σε δικαστικό έλεγχο συνταγματικότητας, ο οποίος δεν αναστέλλεται σε περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 48.

Στη δική μας έννομη τάξη υπάρχει όμως και μια άλλη διάταξη, το άρθρο 15 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Η κατάσταση εξαίρεσης από τη Σύμβαση. Αυτή τη στιγμή υπάρχουν δύο χώρες σε κατάσταση εξαίρεσης από την Σύμβαση: η Ουκρανία και η Τουρκία, μέχρι τον Νοέμβριο του 2017 ήταν και η Γαλλία. Και το Δικαστήριο και ο Επίτροπος Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης έχουν στο στόχαστρο τις χώρες αυτές, συμπεριλαμβανομένης της Γαλλίας, γιατί όχι μόνο εισήγαγε τον αντιτρομοκρατικό νόμο, όπως είπε ο Κ. Μενουδάκος προηγουμένως, ο οποίος είναι περιοριστικός ατομικών δικαιωμάτων, αλλά αίροντας την κατάσταση ανάγκης διατήρησε σε ισχύ το παλαιό νομοθετικό καθεστώς που την προβλέπει. Κάτι που δημιουργεί προβληματισμό στο Συμβούλιο της Ευρώπης, όχι στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία είναι ίσως λιγότερο ευαίσθητη για τα θέματα αυτά.

Και βέβαια περιττεύει να σημειώσουμε ότι η κατάσταση ανάγκης προβλέπεται στο Διεθνές Δίκαιο, στο Ποινικό Δίκαιο, στο Αστικό Δίκαιο, παντού. Όπως και οι συναφείς έννοιες, δηλαδή η άμυνα, η ανωτέρα βία και στο ουσιαστικό και στο δικονομικό δίκαιο. Είναι κάτι που διαπερνά την έννομη τάξη ως ρύθμιση καταστάσεων ανάγκης, όχι όμως πάντοτε ως δίκαιο της ανάγκης.

 

Β. Η καμπύλη της νομολογίας για τα μέτρα εφαρμογής των μνημονίων

 

Θέτω λοιπόν και προσπαθώ να απαντήσω στο ερώτημα «αν η εθνική νομοθεσία εφαρμογής των μνημονίων συνιστά Δίκαιο της Ανάγκης». Ακούσαμε δύο εκδοχές, παραλλάσσουσες, των δύο επιτίμων προέδρων του Συμβουλίου της Επικρατείας που προήδρευσαν των συσχετισμών που εξέδωσαν τις περισσότερες αποφάσεις με αφορμή την οικονομική κρίση. Οι αποφάσεις αυτές, όπως ξέρουμε όλοι, είναι καταφατικές για τα βασικά μέτρα. Και η θεμελιώδης απόφαση για το πρώτο μνημόνιο και η απόφαση για το PSI και το χρέος και η απόφαση για τον περιορισμό του πεδίου της συλλογικής αυτονομίας μερικώς (με εξαίρεση τη μονομερή προσφυγή στη διαιτησία) και το ενιαίο μισθολόγιο των δημοσίων υπαλλήλων και η κατάργηση των ειδικών επιδομάτων και οι περικοπές των κυρίων συντάξεων του νόμου 4034/11. Αρχίζουν οι διαφοροποιήσεις όταν πηγαίνουμε στις αποδοχές δικαστικών λειτουργών που κρίνονται από το Ειδικό Δικαστήριο του άρθρου 88 παράγραφος 2 του Συντάγματος και στα ειδικά μισθολόγια: μισθολόγιο ΔΕΠ, μισθολόγιο στρατιωτικών.[2] Περιμένουμε τώρα τη νέα γενιά των αποφάσεων για τις συντάξεις και τις νέες απαιτήσεις στο πεδίο της αιτιολογίας του νόμου που ζητάει αναλογιστική μελέτη η οποία να είναι πλήρης κατά την αντίληψη του Συμβουλίου της Επικρατείας. Αλλά στο πλαίσιο της συνηθισμένης δικανικής διαδικασίας ελέγχου της συνταγματικότητας: Ελέγχου του σκοπού του νόμου, της αιτιολογίας του νόμου και της αρχής της αναλογικότητας – της αναγκαιότητας, της προσφορότητας και της εν τη στενή εννοία αναλογικότητας.

 

Γ. Κατάσταση ανάγκης θα ήταν η ασύντακτη χρεοκοπία

 

Το ερώτημα συνεπώς είναι αν η οικονομική κρίση, δηλαδή η δημοσιονομική, χρηματοοικονομική, χρηματοπιστωτική κρίση και ακόμα περισσότερο η κρίση φερεγγυότητας, η κρίση ρευστότητας, η κρίση αναχρηματοδότησης του δημοσίου χρέους, όχι μόνο στην Ελλάδα αλλά σε όλες τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Συμβουλίου της Ευρώπης, είναι «κατάσταση ανάγκης» που οδηγεί σε θέσπιση Δικαίου της Ανάγκης. Η απάντηση μου είναι όχι. Κατάσταση ανάγκης θα ήταν η ασύντακτη χρεοκοπία, διότι δεν υπάρχει συνταγματικό πλαίσιο της ασύντακτης χρεοκοπίας. Η ασύντακτη χρεοκοπία θα δημιουργούσε πρόβλημα Δημοκρατίας, ανθρωπίνων δικαιωμάτων, κοινοβουλευτικού συστήματος, θα ήμασταν αναγκασμένοι να κινηθούμε υπό εξαιρετικές περιστάσεις όχι με την παλαιά αλλά με την παλαιολιθική αντίληψη περί καταστάσεως ανάγκης, δηλαδή περί καταστάσεως πολιορκίας. Η κατάλυση της οικονομίας θα οδηγούσε σε κατάλυση της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου. Άρα αποφύγαμε την κατάσταση ανάγκης και μάλιστα στην πιο ακραία εκδοχή της.

Θα μπορούσαμε ίσως να πούμε ότι στην προσέγγιση αυτή βρίσκεται ενσωματωμένη η ιστορική μνήμη του ευρωπαϊκού Μεσοπολέμου και πιο συγκεκριμένα του πολιτικού και θεσμικού αυτοεγκλωβισμού και στη συνέχεια της έκπτωσης και τελικά της κατάλυσης του Συντάγματος της Βαϊμάρης, που οδήγησε στην άνοδο και την εδραίωση του Χίτλερ στην εξουσία μέσω της καταστρατήγησης της διαδικασίας αναθεώρησης. Είχε όμως προηγηθεί η επίκληση της οικονομικής κρίσης (που είχε ως αιτία της τον συνδυασμό της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης του 1929 και των βαρύτατων πολεμικών αποζημιώσεων που είχαν επιβληθεί στη Γερμανία) και της επείγουσας ανάγκης για την επιβολή μέτρων δημοσιονομικού περιορισμού προκειμένου να αδρανοποιηθεί η κοινοβουλευτική αρχή, να διαμορφωθεί το λεγόμενο «προεδρικό καθεστώς» και να αφαιρεθεί ουσιαστικά η νομοθετική αρμοδιότητα από το Κοινοβούλιο με τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 48 του Συντάγματος της Βαϊμάρης.[3]

Το πρόβλημά μας είναι ότι δυστυχώς μέχρι τώρα υπάρχει απουσία συνταγματικών ρυθμίσεων, αλλά μέχρι πρόσφατα και ρυθμίσεων Ενωσιακού Δικαίου και Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου, γι’ αυτές τις δημοσιονομικά, χρηματοοικονομικά, χρηματοπιστωτικά κρίσιμες περιστάσεις, οι οποίες όμως ούτε απρόβλεπτες είναι ούτε ασυνήθιστες ούτε ανεπανάληπτες. Στην πραγματικότητα είναι κυκλικές. Διότι όταν δεν εφαρμόζεις ως χώρα μια αντικυκλική πολιτική υπό συνθήκες ανάπτυξης ώστε να έχεις δημοσιονομική ισορροπία οδηγείσαι σε αδιέξοδο και μετά αναγκάζεσαι να εφαρμόσεις προκυκλική πολιτική, δηλαδή υπό συνθήκες κρίσης και ύφεσης να περιορίζεις και τα εισοδήματα και την κατανάλωση, επιτείνοντας την ύφεση.

Άρα η δημοσιονομική, χρηματοοικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση και η δημοσιονομική και διαρθρωτική προσαρμογή, δηλαδή η αποδοχή όρων δανεισμού από θεσμούς και κράτη και μηχανισμών εποπτείας δεν είναι κρίση. Είναι εφαρμογή συνταγματικών προβλέψεων. Είναι εφαρμογή των προβλέψεων του άρθρου 28 παράγραφος 2 πρωτίστως, που συνιστά το συνταγματικό θεμέλιο για τη συμμετοχή μας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, στην Ευρωζώνη, στο Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, είναι εφαρμογή των προβλέψεων του Ευρωπαϊκού Ενωσιακού Δικαίου και της διαδικασίας του υπερβολικού ελλείμματος –κυρίως του τροποποιηθέντος άρθρου 136 της Συνθήκης για τη λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης– και είναι εφαρμογή των προβλέψεων του Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου και των σχετικών πολυμερών διεθνών συμβάσεων που έχουν συγκροτήσει το ΔΝΤ και στη συνέχεια τον EFSF και τον ESM, τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας, που κινούνται στο πεδίο του Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου και όχι της έννομης τάξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.[4]

Φανταστείτε τους περιορισμούς του δικαστή αν είχε ενταχθεί στο Σύνταγμα ο χρυσός δημοσιονομικός κανόνας του υποχρεωτικώς ισοσκελισμένου προϋπολογισμού, που υπάρχει σε άλλες χώρες, όπως είναι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας. Αλλά δεν υπάρχει στη μεγάλη πατρίδα του καπιταλισμού, που είναι οι Ηνωμένες Πολιτείες, γιατί έχει απορριφθεί δέκα φορές η πρόταση να εισαχθεί ο κανόνας με αναθεώρηση του Αμερικανικού Συντάγματος. Όμως τώρα εμείς τον έχουμε θεσπίσει τον κανόνα, διότι αυτός προβλέπεται ρητά στο άρθρο 3 παράγραφος 1 και 2 της Συνθήκης για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση, και πιο συγκεκριμένα στο Δημοσιονομικό Σύμφωνο. Άρα έχουμε την υποχρέωση όχι μόνο να εφαρμόσουμε αυτόν τον κανόνα διεθνούς οικονομικού δικαίου αλλά έχουμε και ανειλημμένη υποχρέωση αναθεώρησης του Συντάγματός μας, ώστε να εισαχθεί και με κανόνα συνταγματικής περιωπής.

 

Δ. Τι είναι νομικά το μνημόνιο;

 

Στο ερώτημα συνεπώς εάν τα μέτρα αυτά εφαρμογής των μνημονίων συνιστούν δίκαιο της ανάγκης, η απάντησή μου είναι όχι. Το ερώτημα αυτό ταυτίζεται με το ερώτημα τι είναι νομικά το μνημόνιο. Το μνημόνιο είναι προϊόν μιας πολυεπίπεδης νομικής διαδικασίας. Το μνημόνιο είναι πρωτίστως οι αποφάσεις του ECOFIN, όχι του Eurogroup, του ECOFIN, που συνεδριάζει συνήθως την άλλη μέρα το πρωί, δηλαδή του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με πλήρη σύνθεση, κατά τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος. Τα τρία μνημόνια θα τα βρείτε εν περιλήψει υπό τον νομικό τύπο της απόφασης του Συμβουλίου που είναι δημοσιευμένη στην Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης με νομική βάση τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος. Στη συνέχεια υπάρχουν αποφάσεις που κινούνται στη σφαίρα του διεθνούς οικονομικού δικαίου, αποφάσεις των οργάνων αφενός μεν του ΔΝΤ αφετέρου δε του EFSF, ή αργότερα του ESM, ή αποφάσεις που υπάγονται στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη αλλά εντάσσονται στο πεδίο της ανεξαρτησίας της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, η οποία ασκεί μόνη της τη νομισματική πολιτική και όχι την οικονομική πολιτική.

Αλλά το τι είναι νομισματική πολιτική και το τι είναι οικονομική πολιτική είναι ένα σταυρικό ερώτημα πάνω στο οποίο οικοδομήθηκε η θεμελιώδης απόφαση που έχει εκδώσει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπό την προεδρία του Βασίλη Σκουρή στην υπόθεση Pringle. Η οποία στην πραγματικότητα θεμελίωσε δικανικά την αναθεώρηση του άρθρου 136 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θωράκισε το bail out. Υπήρχαν ελλείμματα ερμηνευτικά σε επίπεδο Ενωσιακού Δικαίου. Και φυσικά προστίθενται διάφορες πράξεις οι οποίες κατά καιρούς εκδίδονται. Πράξεις εποπτείας, του SSM, για παράδειγμα, για τις τράπεζες. Αυτά όλα θεμελιώνονται συνταγματικά στο άρθρο 28 παράγραφος 2 και στην υπ’ αυτό ερμηνευτική δήλωση. Όπως και στην ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 80.

Τώρα, σε εθνικό επίπεδο τι είναι το μνημόνιο; Νόμοι. Νόμοι κυρωτικοί συμβάσεων διεθνών, νόμοι κυρωτικοί συμβάσεων δανειακών, οι οποίες είναι είτε διακρατικές είτε μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας και διεθνών οργανισμών είτε αμιγώς εμπορικές. Νόμοι ενσωμάτωσης στην ελληνική έννομη τάξη κανόνων Ενωσιακού Δικαίου ή αποφάσεων ενωσιακών οργάνων ή οργάνων του ΔΝΤ ή του ESM. Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου βεβαίως στον βαθμό που επιτρέπεται και αυτό ελέγχεται δικαστικά και νόμοι κυρωτικοί των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, δεν είναι τίποτα πρωτότυπο. Ο έλεγχος ασκείται πλήρως και εντατικώς και επί του περιεχομένου αλλά και επί της διαδικασίας, όπου συντρέχει λόγος. Από το Ελεγκτικό Συνέδριο τα συνταξιοδοτικά νομοθετήματα ελέγχονται και προληπτικά, αναφέρομαι στη σχετική γνωμοδότηση της Ολομέλειάς του.

 

Ε. Τα διλήμματα του νομοθέτη – Τα διλήμματα του δικαστή

 

Και βεβαίως το πραγματικό ερώτημα του δικαστή είναι αυτό που ανέφερε ο Παναγιώτης Πικραμμένος προηγουμένως. Συνδέεται με το δικονομικό μας σύστημα. Διότι εμείς έχουμε ένα σύστημα διάχυτου, παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου ελέγχου της συνταγματικότητας. Το ότι ο δικαστής του Συμβουλίου της Επικρατείας ως οιονεί συνταγματικός δικαστής ήρθε αντιμέτωπος με το πρώτο μνημόνιο είναι στην πραγματικότητα μια παρέκβαση. Διότι ο έλεγχός του πρέπει να είναι παρεμπίπτων και συγκεκριμένος, δεν μπορεί να είναι γενικός και αφηρημένος. Είναι πάντα έλεγχος κατασταλτικός και είναι έλεγχος που υπάγεται σε δικονομικούς καταναγκασμούς. Άρα είναι εξ ορισμού αδύνατο να έρθει αντιμέτωπος με όλα τα δεδομένα και τα διλήμματα του νομοθέτη.[5]

Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα: Ποια είναι η διαφορά μεταξύ της περικοπής των συντάξεων των συγκεκριμένων συνταξιούχων και του περιορισμού της συνταξιοδοτικής δαπάνης; Ο νομοθέτης πρέπει να αντιμετωπίσει το πρόβλημα του περιορισμού της συνταξιοδοτικής δαπάνης υπό την πίεση της αναλογιστικής έκρηξης ενός ασφαλιστικού συστήματος το οποίο έχει καταρρεύσει πρωτίστως δημογραφικά και στη συνέχεια λόγω αυξημένης ανεργίας και μειωμένης απασχόλησης. Εάν δε μειώσει τη συνταξιοδοτική δαπάνη, το αναλογιστικό έλλειμμα θα μεταπέσει στο δημόσιο χρέος, θα καταστεί τμήμα του δημοσίου χρέους. Εάν δεν περικόψει τις συντάξεις ή εν πάση περιπτώσει εάν δεν περιορίσει τη συνταξιοδοτική δαπάνη, τι να περιορίσει; Το υπερπλεόνασμα πώς διαμορφώνεται; Το υπερπλεόνασμα του α΄ τριμήνου του 2018 που ανακοινώθηκε προκύπτει από αύξηση των ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεων του κράτους προς τις επιχειρήσεις και τους ιδιώτες, από μείωση των κοινωνικών δαπανών για τα νοσοκομεία, για τα σχολεία, τους βρεφονηπιακούς σταθμούς, περιορισμό έως εξαλείψεως του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων, και από είσπραξη κοινοτικών πόρων του ΕΣΠΑ, οι οποίοι δεν μπορούν να επενδυθούν γιατί δεν υπάρχει εθνική συμμετοχή, λόγω του μηδενισμού του προγράμματος των δημοσίων επενδύσεων. Αυτή είναι μια στασιμοχρεοκοπία, δεν είναι υπερπλεόνασμα. Άρα η δημοσιονομική προσέγγιση είναι το πρόβλημά μας ή η συνολική οικονομική προσέγγιση;

Και πώς αυτό μετασχηματίζεται σε αιτιολογία του νόμου και σε αντικείμενο ενός διάχυτου και παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων; Είναι αυτό δίκαιο της ανάγκης; Όλα τα μέτρα ήρθαν για να μείνουν, πλην ελαχίστων εξαιρέσεων. Ας πάρω ένα αθώο παράδειγμα. Το PSI, το «κούρεμα» των ομολόγων, πού βασίζεται νομικά; Στην αναδρομική εισαγωγή στην ελληνική έννομη τάξη των ρητρών συλλογικής δράσης (CAC’s). Αυτό υπάρχει σε όλα τα δίκαια, στο Αγγλικό Δίκαιο, στο Δίκαιο Νέας Υόρκης, στην παγκόσμια αγορά ομολόγων. Κακώς δεν το είχαμε. Όλα τα νέα ομόλογα που εκδίδονται, αυτά που εκδίδει η κυβέρνηση, νομικώς ο ΟΔΗΧ τώρα, έχουν CAC’s. Όλα έχουν Collective Action Clauses. Αυτό ήταν ένα έλλειμμα της εθνικής έννομης τάξης. Το Αγγλικό Δίκαιο ήταν πιο φιλικό προς το κράτος. Αυτό δεν πρόκειται να αλλάξει ποτέ. Αυτό είναι επιβεβλημένο από την περιβόητη κοινή δήλωση Μέρκελ-Σαρκοζί στην Ντοβίλ.[6]

Μήπως είπαν τα διεθνή δικαστήρια τίποτα διαφορετικό από το ΣτΕ; Ό,τι είπε το ΣτΕ το έχει πει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, όχι μόνο για την Ελλάδα, για όλες τις χώρες. Είτε ήταν σε πρόγραμμα είτε δεν ήταν. Όλα τα βασικά μέτρα δημοσιονομικής προσαρμογής, τα λεγόμενα austerity measures, πλην ελαχίστων εξαιρέσεων έχει κριθεί ότι δε δημιουργούν πρόβλημα με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Κουφάκης και λοιποί κατά Ελλάδος, Μαματάς και λοιποί κατά Ελλάδος –που είναι το PSI–, Κύρκος και λοιποί κατά Ελλάδος – που είναι οι φαρμακοβιομηχανίες, οι οποίες στράφηκαν κατά του PSI για τα δικά τους ομόλογα. Το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης απέρριψε προσφυγές κατά της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας. Έκρινε ότι ορθώς έγινε η επέμβαση στο χρέος, εξαιρουμένων των ομολόγων της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και του ευρωσυστήματος. Accorinti και λοιποί και Ναυσικά Αναδυομένη και λοιποί κατά Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, και το ίδιο έχουν πει τα εθνικά δικαστήρια, τα γερμανικά δικαστήρια, τα αυστριακά. Ο Γερμανός δικαστής απέστειλε και προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Fahnenbrοck κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, για να πει το Δικαστήριο εάν πρέπει να εφαρμοστεί ο Κανονισμός που διέπει τις επιδόσεις στις αστικές και εμπορικές διαφορές. Και είπε το Δικαστήριο ότι βεβαίως η αγωγή κατά αλλοδαπού δημοσίου δεν μπορεί προδήλως να θεωρηθεί μη εμπορική ή μη αστική, άρα πρέπει να επιδοθεί κατά τον Κανονισμό. Τα διεθνή δικαστήρια, τα διαιτητικά, είπαν το ίδιο. Στο ICSID, δηλαδή στην αμοιβαία και πολυμερή προστασία επενδύσεων, διμερείς συμβάσεις και πολυμερή σύμβαση της Ουάσινγκτον. Στο διαιτητικό δικαστήριο του ICSID, σε όλα τα επίπεδα δικαιοδοσίας, πρωτοβάθμιο και οιονεί αναιρετική (Postova Banka, AS and Istrokapital SE vs The Hellenic Republic). Ό,τι έχει πει το ΣτΕ το έχει πει η διεθνής νομολογία.

Άρα αυτό δεν είναι δίκαιο της ανάγκης, είναι η αλλαγή της αντίληψης, είναι δηλαδή αλλαγή της προερμηνευτικής επιλογής ενός δικαστή που δεν μπορεί να καταστρέψει τη χώρα του. Εάν ερχόταν στο δικαστήριο μια αίτηση ακυρώσεως κατά των capital controls τι θα έκανε ο δικαστής; Θα ακύρωνε την πράξη επιβολής των capital controls; Θα ακύρωνε ενδεχομένως μια πράξη για την καταφυγή των τραπεζών στο ELA; Κανένας σοβαρός δικαστής δεν μπορεί να το κάνει αυτό.[7]

Άρα δε συμφωνώ με την πρόταση να εξαιρεθεί αυτή η ύλη από τον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας. Θα το πιει ο δικαστής το πικρό ποτήρι εφόσον έχουμε κράτος δικαίου και έχουμε έλεγχο της συνταγματικότητας. Πρέπει να συμβάλει στη διατήρηση του ιστού της έννομης τάξης και να καταβάλει το δικό του κόστος σε αυτό. Πρέπει να αναλάβει ένα μέρος του κόστους έναντι της κοινωνίας. Δεν είναι δυνατόν το κόστος έναντι της κοινωνίας να το αναλαμβάνει μόνο η πολιτική εξουσία. Χρειάζεται και μη εκλεγμένα όργανα που ενεργούν στο όνομα του ελληνικού λαού να αναλαμβάνουν ένα μέρος αυτού του μεγάλου εθνικού, ιστορικού και δικανικού κόστους.

Ευχαριστούμε θερμά τον Γιάννη Μεταξά γιατί μας έδωσε την ευκαιρία από το 1970, όντας εξαιρετικά προνοητικός, να συζητήσουμε αυτά τα επίκαιρα θέματα σήμερα.

 

*Ομιλία σε επιστημονική συζήτηση με θέμα «Καταστάσεις ανάγκης, Σύνταγμα και Δημοκρατία», που οργανώθηκε στις 15 Μαΐου 2018 στην Αθήνα, Γεννάδειος Βιβλιοθήκη, από το Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, με αφορμή την επετειακή επανέκδοση (πρώτη έκδοση το 1970) της διδακτορικής διατριβής του Α.-Ι.Δ. Μεταξά, Το δίκαιο της ανάγκης και η διάστασις νομολογίας Συμβουλίου της Επικρατείας και Αρείου Πάγου, Εκδόσεις Ευρασία, 2018.


[1] Πρβλ. από τη σχετικά σύγχρονη βιβλιογραφία το έργο των Oren Gross – Fionnuala Ní Aoláin, Emergency Powers in Theory and Practice, Cambridge University Press, 2006

[2] Ας μου επιτραπεί να παραπέμψω στο Ευάγγελος Βενιζέλος, Μετασχηματισμοί του Κράτους και της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης. Διδάγματα της Οικονομικής Κρίσης: Η ελληνική περίπτωση, Πόλις, 2016, ιδίως σελ. 39 επ., 95 επ. όπου και ο σχετικός υπομνηματισμός. Πρόκειται για την ελληνική εκδοχή της μελέτης Evangelos Venizelos, State Transformation and the European Integration Project. Lessons from the Financial Crisis and the Greek Paradigm, CEPS, Special Report No 130, February 2016.

[3] Βλ. την πρόσφατη διδακτορική διατριβή του Αλέξανδρου Κεσόπουλου, Η αυτοκτονία του Δήμου. Πολιτική κρίση και συνταγματικός λόγος στη Βαϊμάρη, πρόλογος Ν. Αλιβιζάτος, Ευρασία, 2018.

[4] Βλ. πιο αναλυτικά Ευάγγελος Βενιζέλος, ό.π. (υποσ. 2), σελ 22 επ., 26 επ. 

[5] Βλ. Ευάγγελος Βενιζέλος, ό.π. (υποσ. 2), σελ. 100 επ.

[6] Για μια αναλυτική παρουσίαση των σχετικών ζητημάτων βλ. Ευάγγελος Βενιζέλος, Μύθοι και αλήθειες για το δημόσιο χρέος 2012-2017, Επίκεντρο, 2017, όπου και ο σχετικός υπομνηματισμός.

[7] Πρβλ. όμως Jan Christoph Suntrup, «From Emergency Politics to Authoritarian Constitutionalism? The Legal and Political Costs of EU Financial Crisis Management», German Law Journal, vol. 19, no 2, 2018, σελ. 375 επ.

 

Tags: Συνταγματική Πολιτική | Αναθεώρηση του ΣυντάγματοςΟμιλίες σε Συνέδρια | Ημερίδες | Εκδηλώσεις, 2018