Παρασκευή, 4 Δεκεμβρίου 2020

Πρόλογος Ευ. Βενιζέλου στο βιβλίο του Χ. Τσιλιώτη, «Η αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση (Brexit) υπό το πρίσμα του Ενωσιακού και του Βρετανικού Συνταγματικού Δικαίου», εκδ. Σάκκουλα, 2020

Το Brexit είναι μια δοκιμασία για την αντοχή τόσο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και του Ηνωμένου Βασιλείου. Μια δοκιμασία που βρίσκεται σε εξέλιξη. Τη στιγμή που γράφεται ο πρόλογος αυτός δεν έχει επιτευχθεί συμφωνία και μετά την ολοκλήρωση της μεταβατικής περιόδου ενδέχεται να διαπιστωθεί ότι η αποχώρηση του Η.Β. τελικώς δεν έγινε  με συμφωνημένο και συντεταγμένο τρόπο.

Η αποχώρηση του Η.Β. από την Ε.Ε. είναι πρωτίστως ζήτημα πολιτικό, ζήτημα διαχείρισης ταυτοτήτων. Το ζήτημα άλλωστε αυτό βρίσκεται στον πυρήνα της εθνικής κυριαρχίας και του ενωσιακού φαινομένου που βασίζεται στον οικειοθελή περιορισμό της κυριαρχίας των κρατών μελών και της ενίσχυσης των (δοτών πάντοτε) αρμοδιοτήτων της Ένωσης.  Προφανώς η οικονομική διάσταση, το αναπτυξιακό και δημοσιονομικό ισοζύγιο των ενδοενωσιακών  συναλλαγών, η σχέση μεταξύ  κρατών μελών που είναι καθαροί  πληρωτές  και κρατών μελών που είναι  καθαροί λήπτες, το κόστος και η κατανομή των κοινωνικών επιδομάτων είναι σημαντικές διαστάσεις του όλου προβληματισμού. Το κύριο όμως ζήτημα είναι  το αίσθημα απειλής κατά  της βρετανικής ταυτότητας που πηγάζει  από την άσκηση των θεμελιωδών ενωσιακών ελευθεριών, κυρίως της ελεύθερης  εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών. Αυτό το αίσθημα προφανώς οξύνθηκε λόγω των προβλημάτων που σχετίζονται με  τη  διαχείριση  των μεταναστευτικών ροών από την Ε.Ε. 

Η συμμόρφωση της κυβέρνησης Κάμερον προς την προεκλογική της δέσμευση να οργανώσει δημοψήφισμα για την παραμονή ή την αποχώρηση από την Ε.Ε., επέτρεψε να συμπυκνωθεί στην ψήφο υπέρ του Brexit, ένα μεγάλο και αντιφατικό φάσμα κινήτρων, ψευδαισθήσεων και προσδοκιών: Η μνήμη της αυτοκρατορίας, ο κίνδυνος της οικονομικής και κοινωνικής  περιθωριοποίησης για τα μη ανταγωνιστικά στρώματα της βρετανικής κοινωνίας, ο φόβος απέναντι στην παγκοσμιοποίηση αλλά και η επιθυμία να κινηθεί το Η.Β. με ευέλικτο και αυτόνομο τρόπο  μέσα στις προκλήσεις της παγκοσμιοποίησης κοκ. Το Brexit έγινε το ενιαίο όχημα ενός λαϊκισμού πολλαπλών κατευθύνσεων και σκοπιμοτήτων. Το πεδίο σύγκρουσης ανάμεσα στις φιλοευρωπαϊκές «ελίτ» και τον «απλό λαό» που θέλει να ανακτήσει τον έλεγχο της μοίρας του αλλά εκφράζεται από τις «ελίτ» που επένδυσαν στο Brexit.

Το υπόβαθρο άλλωστε υπήρχε, ήταν ο βρετανικός εξαιρετισμός σε σχέση με την ηπειρωτική Ευρώπη. Η ιστορική μνήμη του νησιού που αντιστάθηκε  όταν καταλύθηκαν  όλες οι ευρωπαϊκές αξίες στο Β ´ Π.Π. Ο βρετανικός εξαιρετισμός είναι προφανώς φαινόμενο πολύ ευρύτερο από την βρετανική εξαίρεση και τις ειδικές ρήτρες των ιδρυτικών συνθηκών.  Άλλωστε μια απόφαση όπως το Brexit, μόνο μια χώρα μέλος όπως το Η.Β. μπορούσε να τη λάβει έτσι. Μια χώρα που είχε διατηρήσει τη νομισματική της κυριαρχία και δεν ήταν μέλος της ζώνης του ευρώ. Μια χώρα που θεωρεί  ότι έχει το κρίσιμο μέγεθος να κινηθεί αυτόνομα στον διεθνή οικονομικό ανταγωνισμό. Μια χώρα που είναι μόνιμο μέλος του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ και έχει στρατιωτική υπόσταση. Μια χώρα που έχει γενετικά προνομιακές σχέσεις με τις ΗΠΑ και όλο το «νέο κόσμο». Μια χώρα - μητρόπολη της Κοινοπολιτείας. Όλα δε αυτά παρά τις εσωτερικές αντιθέσεις και τους τριγμούς ως προς την ίδια την ενότητα του Βασιλείου λόγω  Σκωτίας και Β. Ιρλανδίας.

Η προσφυγή στη διαδικασία του δημοψηφίσματος μέσα στο στεγανό και ολιστικό θεσμικό περιβάλλον του βρετανικού κοινοβουλευτισμού, μιας ιστορικής μήτρας της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, ήταν αναπόφευκτο να προκαλέσει συγκρούσεις. Η εναρμόνιση του δημοψηφίσματος ως άμεσης έκφρασης της λαϊκής βούλησης, ακόμη και αν αυτό είναι νομικά συμβουλευτικό,  με τη θεμελιώδη αρχή της «κυριαρχίας του Κοινοβουλίου» , που διέπει το βρετανικό σύστημα διακυβέρνησης, δεν ήταν καθόλου εύκολη. Ιδίως όταν ήταν γνωστό ότι η συντριπτική πλειοψηφία των μελών της Βουλής των Κοινοτήτων τάχθηκε υπέρ του Remain, ενώ το δίλλημα του δημοψηφίσματος δίχασε και τους Συντηρητικούς και τους Εργατικούς.

Με αφορμή το Brexit τέθηκαν και πάλι - σε μεγάλη μάλιστα  κλίμακα γιατί το Η.Β. είναι μεγάλη, από κάθε άποψη, χώρα και η αποχώρηση από την Ε.Ε. μια ιστορικών διαστάσεων επιλογή που υπερβαίνει εμφανώς την συγκυρία και την παρούσα γενιά - τα θεσμικά, θεωρητικά και ιδεολογικά ζητήματα που αφορούν τη σχέση δημοκρατίας και λαϊκισμού, τη σχέση δημοκρατίας - συγκυρίας - Ιστορίας και τη σχέση δημοκρατίας και ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.

Η δημοκρατία είναι εκτεθειμένη στον διαρκή και πολύμορφο κίνδυνο της δημαγωγίας, της απλούστευσης , της απόκρυψης ή παραποίησης της αλήθειας. Πρόκειται για ένα εγγενή κίνδυνο και για ένα έμφυτο  κόστος και η μόνη μέθοδος αντιμετώπισης του είναι η προσήλωση στη δημοκρατία και τα  θεσμικά αντίβαρα που τη συνοδεύουν, στη  σχέση της δημοκρατίας με το κράτος δικαίου, το σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και τις φιλελεύθερες εγγυήσεις. Οι δημοκρατικές διαδικασίες διεξάγονται πάντοτε μέσα σε ένα συγκυριακό πλαίσιο και οι δημοκρατικές αποφάσεις επηρεάζονται, συνήθως καθοριστικά,  από αυτό, αλλά οι βαθύτερες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις κρίνονται εκ των υστέρων και ιστορικά, δηλαδή στο επίπεδο του μακρού ιστορικού χρόνου. Ειδικότερα, η ενεργοποίηση θεσμών άμεσης δημοκρατίας, όπως το δημοψήφισμα, προφανώς εντάσσεται στο θεσμικό πλαίσιο της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας  που ιστορικά είναι η σύγχρονη φιλελεύθερη δημοκρατία, η συνταγματική δημοκρατία, η δυτική δημοκρατία. Πολύ συχνά άλλωστε όχι μόνο δημοψηφίσματα αλλά και  εθνικές εκλογικές  διαδικασίες σε κράτη μέλη της Ε.Ε. προκαλούν ανησυχία για την αρνητική επιρροή που μπορεί να προκληθεί στην πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης . Εθνικά δημοψηφίσματα ανέκοψαν την πορεία προς την Συνθήκη για το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και οδήγησαν στον συμβιβασμό της Συνθήκης της Λισαβώνας. Ένα προηγούμενο βρετανικό δημοψήφισμα επιβεβαίωσε και θωράκισε την ένταξη του Η.Β. στις τότε Ευρωπαϊκές Κοινότητες. Ένα δημοψήφισμα τώρα οδήγησε στο Brexit.

Στην πραγματικότητα αφού έγινε η δημοκρατική αλλά  «ριψοκίνδυνη» επιλογή της προσφυγής σε δημοψήφισμα και αφού το εκλογικό σώμα ψήφισε με  οριακή πλειοψηφία  υπέρ του Brexit, άρχισαν αγωνιώδεις προσπάθειες να οριοθετηθούν οι επιπτώσεις μιας τέτοιας δημοκρατικά ειλημμένης  απόφασης μέσω της απαίτησης για εναρμόνιση  με τις συνταγματικές ιδιοσυστασίες του βρετανικού κοινοβουλευτικού συστήματος διακυβέρνησης. Κυρίως με την αρχή της «κυριαρχίας του Κοινοβουλίου » (και όχι της λαϊκής κυριαρχίας που ισχύει στην ηπειρωτική Ευρώπη) και της κοινοβουλευτικής αρχής (της αρχής της εξάρτησης της κυβέρνησης από την εμπιστοσύνη της Βουλής των Κοινοτήτων και της λογοδοσίας της κυβέρνησης ενώπιον του κοινοβουλίου ). Άρα έπρεπε να εναρμονισθεί το αποτέλεσμα ενός συμβουλευτικού δημοψηφίσματος με τον σεβασμό των αρμοδιοτήτων του Κοινοβουλίου  και με την αρχή της νομιμότητας που συνδέεται με την «υπέροχη του Κοινοβουλίου», δηλαδή την υποχρέωση να ρυθμιστούν όλα τα ζητήματα που αφορούν την αποχώρηση από την Ε.Ε. με τυπικό (ψηφισμένο από τη Βουλή) νόμο και όχι απευθείας από την Κυβέρνηση  (εκτελεστική εξουσία) στο πλαίσιο των αυτοτελών αρμοδιοτήτων της που αποτελούν μετεξέλιξη του λεγόμενου royal prerogative.

Αυτή όμως η προσέγγιση δεν θα μπορούσε να οδηγήσει σε ανατροπή ή αδρανοποίηση του αποτελέσματος του δημοψηφίσματος παρά μόνο μέσα από την επανάληψη του. Η προσφυγή στη δικαιοσύνη μπορούσε να οδηγήσει στην επιβεβαίωση της αρμοδιότητας του Κοινοβουλίου  να λάβει  τις σχετικές αποφάσεις με τη μορφή νόμου. Με δικαστική απόφαση δεν θα μπορούσε όμως να διαμορφωθούν οι κοινοβουλευτικοί συσχετισμοί που θα ανέτρεπαν το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος. Επί μήνες στη Βουλή των Κοινοτήτων δεν ήταν δυνατό να εγκριθούν οι νομοθετικές και πολιτικές πρωτοβουλίες της Κυβέρνησης  σε σχέση με την εφαρμογή του αποτελέσματος του δημοψηφίσματος, αλλά ούτε  μπορούσε  να ψηφισθεί νόμος για την  οργάνωση νέου δημοψηφίσματος. Η Κυβέρνηση  δεν μπορούσε να εφαρμόσει την (ασαφή και αμήχανη) πολιτική της, αλλά δεν υπήρχαν συσχετισμοί που να οδηγούν στην ανατροπή της με την υποβολή και την αποδοχή πρότασης δυσπιστίας. Η Κυβέρνηση  ήθελε τη διάλυση της Βουλής, αλλά δεν διέθετε την αναγκαία αυξημένη κοινοβουλευτική πλειοψηφία για να την επιβάλλει, καθώς η βρετανική  νομοθετική πρόβλεψη για αυξημένη πλειοψηφία προκειμένου να διαλυθεί η Βουλή των Κοινοτήτων, αλλοίωσε τις παραδοσιακές θεσμικές ισορροπίες του κοινοβουλευτικού συστήματος στην ίδια την πατρίδα του. Η εν ευρεία έννοια αντιπολίτευση που είχε συγκροτηθεί  εκ των πραγμάτων με κοινή βάση την αντίθεση στο Brexit ήθελε να παρεμποδίσει μέσω κοινοβουλευτικών χειρισμών το Brexit χωρίς συμφωνία, αλλά δεν ήθελε  ούτε διάλυση της Βουλής και εκλογές, ούτε επαναληπτικό δημοψήφισμα.  Ένα τέτοιο αδιέξοδο δεν μπορούσε προφανώς να λυθεί δικαστικά. Λύθηκε τελικά με την προσφυγή σε εκλογές και τη σαφή νίκη του Μπόρις Τζόνσον.

Το Brexit οδήγησε σε παραίτηση δυο συντηρητικούς πρωθυπουργούς, αλλά σε εκλογική επιβεβαίωση του τρίτου. Προσωρινή βεβαίως, όπως προσωρινά είναι όλα στα δημοκρατικά συστήματα διακυβέρνησης. Θα δούμε πώς θα εξελιχθεί η τελευταία φάση του Brexit, το ιστορικό του αποτύπωμα, αλλά και το αποτύπωμα μιας περίπλοκης συγκυρίας που εδώ και πολλούς μήνες δεν κυριαρχείται μόνο ή κυρίως από το Brexit, αλλά από την πανδημία της COVID-19 και τις πολλαπλές επιπτώσεις της, υγειονομικές, κοινωνικές, οικονομικές και πολιτικές.

Στο πλαίσιο όμως αυτό τέθηκαν τεράστιου ενδιαφέροντος νομικά ζητήματα στο πεδίο τόσο του βρετανικού συνταγματικού  δικαίου όσο και του ευρωπαϊκού συνταγματικού δικαίου. Τα ζητήματα αυτά κωδικοποιούνται κυρίως  στις  αποφάσεις  Miller I και Miller II του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Supreme Court ) του Η.Β. και στην απόφαση Wightman  του ΔΕΕ.

Με τις αποφάσεις του για το Brexit το Ανώτατο Δικαστήριο επιβεβαίωσε τη συνταγματική περιωπή των αρχών που συγκροτούν το κοινοβουλευτικό σύστημα διακυβέρνησης και θεώρησε ως δεκτικά δικαστικής κρίσης ( justiciable)  όλα τα σχετικά ζητήματα. Η  «κυριαρχία του Κοινοβουλίου», η  «υπεροχή  του Κοινοβουλίου »  και ως εκ τούτου η υπεροχή  του νόμου σε σχέση με το royal prerogative και τώρα πλέον τις αυτοτελείς αρμοδιότητες της εκτελεστικής εξουσίας, η κοινοβουλευτική αρχή, δηλαδή  η εξάρτηση της Κυβέρνησης  από την εμπιστοσύνη της Βουλής των Κοινοτήτων και η υποχρέωση της Κυβέρνησης  για λογοδοσία ενώπιον του Κοινοβουλίου, θεωρούνται από το Ανώτατο Δικαστήριο ως συνταγματικοί κανόνες που διέπουν τη συγκρότηση και άσκηση της κρατικής εξουσίας . Ως νομικά δεσμευτικοί κανόνες η εφαρμογή των οποίων ελέγχεται και επιβάλλεται δικαστικά. Δεν διαγράφονται προφανώς  οι θεωρητικές αποχρώσεις μεταξύ γραπτών συνταγματικών κανόνων που δεν είναι  κωδικοποιημένοι  σε ενιαίο κείμενο και  αυστηροί με την έννοια που έχει ο όρος στην  ηπειρωτική  και την αμερικανική αντίληψη περί Συντάγματος, γενικών αρχών που συνάγονται από νομοθετικής ή διακηρυκτικής  υφής κείμενα και μακροχρόνιες πρακτικές, νομολογιακών προηγούμενων και των λεγόμενων συνθηκών του πολιτεύματος. Στη μείζονα πρόταση του δικανικού συλλογισμού του Ανωτάτου Δικαστηρίου τίθενται όμως εντέλει κατά ενιαίο τρόπο συνταγματικοί κανόνες. Το δικονομικό πλαίσιο, η αποδοχή ως παραδεκτών των σχετικών προσφυγών και η ανάγκη να επιλυθούν  δικαστικά  διαφορές για μείζονα πολιτικά ζητήματα  που το Ανώτατο  Δικαστήριο δέχθηκε ότι υπάγονται  στη δικαιοδοσία του, διαμορφώνουν, νομίζω, ένα νέο σκηνικό. 

Με αφορμή το Brexit κατέστη εμφανές ότι το Ηνωμένο Βασίλειο διαθέτει αποτελεσματικό σύστημα συνταγματικής δικαιοσύνης και αυτό συνιστά την κατεξοχήν καταφατική  απάντηση στο ερώτημα αν το Ηνωμένο Βασίλειο διαθέτει Σύνταγμα, όχι όμοιο, αλλά αντίστοιχο με το Σύνταγμα κατά την ηπειρωτική και την αμερικανική  αντίληψη. Μετά την άσκηση ένδικων μέσων κατά αποφάσεων των   δικαστηρίων πρώτου και δεύτερου βαθμού το Ανώτατο Δικαστήριο, στο πλαίσιο του συστήματος της ενιαίας δικαιοδοσίας και της παράδοσης του common law,  λειτουργεί ουσιαστικά  ως συνταγματικό δικαστήριο και ασκεί εντατικό δικαστικό έλεγχο σε ζητήματα που αφορούν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Κοινοβουλίου και Κυβέρνησης και τον τρόπο άσκησης των αρμοδιοτήτων αυτών ακόμη και όταν αυτές είναι ρυθμιστικές (όπως η αναστολή της συνόδου του Κοινοβουλίου) ή αφορούν τη διεθνή εκπροσώπηση της χώρας, δηλαδή ζητήματα που στην ευρωπαϊκή ηπειρωτική παράδοση μπορεί να θεωρούνται μη υπαγόμενες σε δικαστικό έλεγχο κυβερνητικές πράξεις (actes de gouvernement) ή στην αμερικανική πρακτική μπορεί να θεωρούνται μη υπαγόμενα σε δικαστικό έλεγχο political questions. Από την οπτική αυτή γωνία το Ανώτατο Δικαστήριο του Η.Β. υπερακοντίζει την αυτοπεριοριστική αντίληψη που έχουν για τη δικαιοδοσία τους τα συνταγματικά ή ανώτατα δικαστήρια αρκετών χωρών της ηπειρωτικής Ευρώπης και σίγουρα τα ανώτατα δικαστήρια  της δικής μας χώρας για παρόμοια ζητήματα.  

Με την απόφαση του στην υπόθεση Wightman το ΔΕΕ, είναι κατά τη γνώμη μου προφανές ότι αξιοποίησε προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Court of Session της Σκωτίας για την ερμηνεία του άρθρου 50 ΣΕΕ και πιο συγκεκριμένα για τη δυνατότητα μονομερούς ανάκλησης της δήλωσης πρόθεσης αποχώρησης από την Ε.Ε. που υπέβαλε ένα κράτος μέλος. Το ΔΕΕ είναι ένα «υπερτελές» δικαστήριο , έχει ως συνταγματική/ καταστατική  αποστολή να διαφυλάξει την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και ως εκ τούτου ήταν εύλογο να διευκολύνει ερμηνευτικά την παραμονή ενός κράτους μέλους στην Ένωση, παρότι αυτό δήλωσε μονομερώς την πρόθεση αποχώρησης και κινήθηκε η διαδικασία του άρθρου 50 ΣΕΕ. Τέτοια όμως  μονομερής ανάκληση δεν υπήρξε. Απέμεινε το σκεπτικό της απόφασης αυτής του ΔΕΕ που θέτει με συστηματικό τρόπο το ζήτημα της νομικής φύσης της Ένωσης και της έννομης τάξης της καθώς και το ζήτημα της σχέσης μεταξύ πρωτογενούς  δικαίου της Ε.Ε. και διεθνούς δικαίου. Αποσαφηνίζεται, πιο συγκεκριμένα, ότι η ερμηνευτική προσφυγή στη Σύμβαση της Βιέννης για το Δίκαιο των συνθηκών λειτουργεί επικουρικά. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία τώρα που έχουν αυξηθεί οι  πολυμερείς συμβάσεις στο πεδίο του διεθνούς οικονομικού  δικαίου  που κινούνται «παραπλεύρως» προς το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης ρυθμίζοντας θέματα μεγάλης σημασίας για την οικονομική διακυβέρνηση της Ε.Ε. και της Ευρωζώνης.

Ο Χαράλαμπος Τσιλιώτης, εκλεκτός συνάδελφος στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου, κινείται με εντυπωσιακή άνεση σε αυτό το πολύπλοκο και πολυεπίπεδο τοπίο. Αποδεικνύεται βαθύς γνωστής και συστηματικός μελετητής της γενικής θεωρίας του συνταγματικού δικαίου, του ευρωπαϊκού συνταγματικού δικαίου, αλλά και του ιδιόρρυθμου και γοητευτικού βρετανικού συνταγματικού δικαίου που συνδυάζει στοιχεία αρχαϊκά και μετανεωτερικά. Έχει μελετήσει και κατανοήσει σε βάθος το φαινόμενο του Brexit, την «αναζωπύρωση» του βρετανικού συνταγματικού δικαίου που αυτό προκάλεσε  και τις ευρύτερες επιπτώσεις του στη  θεωρία του συνταγματικού και του ευρωπαϊκού δικαίου. Ο Έλληνας αναγνώστης έχει, χάρη στην ανά χείρας μελέτη του Χ. Τσιλιώτη, το προνόμιο να διαθέτει μια υψηλού επιπέδου μονογραφική επεξεργασία των θεμάτων που σχετίζονται με το Brexit. Η εργασία του Χ. Τσιλιώτη έχει στέρεη βιβλιογραφική και νομολογική τεκμηρίωση και καταλαμβάνει τη διακριτή θέση της στην πλούσια διεθνή συζήτηση που  θα προκαλεί για πολλά χρόνια το  Brexit. Χαίρομαι ιδιαίτερα που έχω την ευκαιρία να προλογίζω και κατά τον τρόπο αυτό να υποδέχομαι το άριστο  βιβλίο του Χ. Τσιλιώτη στον οποίο εύχομαι καρποφόρα συνέχεια της επιστημονικής του διαδρομής.

Σεπτέμβριος 2020

Ευάγγελος Βενιζέλος

• Προηγούμενο
• Επόμενο