Επίμετρο Ευάγγελου Βενιζέλου στον συλλογικό τόμο «Προτάσεις για τη συνταγματική αναθεώρηση»,
εκδ. διαΝΕΟσις, 2025 σελ 480-487 [PDF]
Η συντακτική εξουσία, τόσο η πρωτογενής που θεσπίζει το ιδρυτικό ή το νέο Σύνταγμα χωρίς να δεσμεύεται από το έως τότε ισχύον, όσο και η παράγωγη, η αναθεωρητική, που τροποποιεί το ισχύον (τυπικό, δηλαδή γραπτό και αυστηρό) Σύνταγμα, σεβόμενη τα διαδικαστικά και ουσιαστικά όρια που αυτό θέτει, συνιστούν κορυφαίες εκδηλώσεις της κρατικής κυριαρχίας. Αυτό ηχεί προφανώς παράδοξα σε μια εποχή δραστικού περιορισμού της κυριαρχίας. Το βεστφαλικό κυρίαρχο εθνικό κράτος έχει προ πολλού μετατραπεί σε «κράτος - μέλος», που διαθέτει περιορισμένη και διαμοιρασμένη κυριαρχία. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία, παρότι έχει δοτές από τα κράτη μέλη αρμοδιότητες, διαμόρφωσε τη δική της αυτόνομη και αυτοαναφορική ενωσιακή έννομη τάξη, που διεκδικεί την υπεροχή της έναντι των εθνικών εννόμων τάξεων, ακόμη και έναντι των εθνικών συνταγμάτων των κρατών μελών, είναι το πιο προωθημένο θεσμικό παράδειγμα αυτής της εξέλιξης. Η διεθνής στρατιωτικο-πολιτική και οικονομική πραγματικότητα μας επιβάλλει, με πολύ πιο ωμό τρόπο, να καταλάβουμε τι σημαίνει μείωση της κρατικής κυριαρχίας.
Το εθνικό Σύνταγμα έχει, συνεπώς, χάσει το μονοπώλιο της νομικής υπεροχής καθώς αυτή τη διεκδικούν, στο πεδίο της αρμοδιότητάς τους, τόσο η διεθνής όσο, όπως ήδη σημειώθηκε, και η ενωσιακή έννομη τάξη, για τα ευρωπαϊκά δεδομένα στα οποία συνυπάρχουν τρεις έννομες τάξεις. Η σχετικοποίηση της κυριαρχίας συνεπάγεται τη σχετικοποίηση του εθνικού Συντάγματος. Στο δυτικό και κυρίως στο ευρωπαϊκό νομικό παράδειγμα, το εθνικό Σύνταγμα τελεί υπό διεθνή έλεγχο, εν τέλει δικαστικό ενώπιον δικαστηρίων όπως το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), αλλά πριν από αυτόν σε πολιτικό έλεγχο ενώπιον οργάνων όπως η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης ή η Επιτροπή Βενετίας. Δεν είναι εύκολο για τα εθνικά Συντάγματα να αποκλίνουν από τα standards του δυτικού και πιο συγκεκριμένα του ευρωπαϊκού συνταγματισμού που συνιστά κεκτημένο. Η διεθνοποίηση του Συντάγματος, που ξεκινά από τη διεθνή επιρροή επί του Συντάγματος, οδεύει στον διεθνή έλεγχό του και φτάνει στη διεθνή επιβολή εθνικών Συνταγμάτων (όπως έγινε στην Ιαπωνία και την Κύπρο παλιότερα και στη Βοσνία - Ερζεγοβίνη πιο πρόσφατα), έχει ως ομόλογο φαινόμενο τη συνταγματοποίηση του διεθνούς και του ενωσιακού Δικαίου που διεκδικούν σημαντικό τμήμα της ύλης του εθνικού Συντάγματος. Ως απάντηση στη σχετικοποίηση του εθνικού Συντάγματος και στην εκ μέρους του απώλεια του μονοπωλίου της υπεροχής, έχω προτείνει τον ερμηνευτικό μηχανισμό του «επαυξημένου συντάγματος», ο οποίος μέσω της εναρμονισμένης με το Διεθνές και (για τα ευρωπαϊκά δεδομένα) το ενωσιακό Δίκαιο ερμηνείας του εθνικού Συντάγματος διασφαλίζει τη μέγιστη προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των εγγυήσεων της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου.
Αυτό, όμως, το «επαυξημένο Σύνταγμα», που λαμβάνει υπ’ όψιν το κεκτημένο του δυτικού και πρωτίστως του ευρωπαϊκού συνταγματισμού, δεν αναθεωρείται κατά την ελεύθερη βούληση του εθνικού αναθεωρητικού νομοθέτη γιατί αυτός, αν αποκλίνει από το κεκτημένο αυτό, παράγει εθνικές συνταγματικές ρυθμίσεις που εκτίθενται σε διεθνή και ενωσιακό δικαστικό και πολιτικό έλεγχο. Το βλέπουμε αυτό να συντελείται εδώ και χρόνια με αφορμή εθνικές συνταγματικές μεταβολές που παραβιάζουν τη διάκριση των εξουσιών και πρωτίστως την ανεξαρτησία της Δικαιοσύνης στην Πολωνία και την Ουγγαρία. Υπό διεθνή δικαστικό έλεγχο, όμως, ενώπιον του ΕΔΔΑ και του ΔΕΕ έχουν τεθεί και διατάξεις του ελληνικού Συντάγματος, όπως το άρθρο 14 παρ. 9 περί του λεγόμενου «βασικού μέτοχου», η διάταξη του άρθρου 57 σε συνδυασμό με την παρ.7 του άρθρου 115 για την άμεση εφαρμογή του απόλυτου επαγγελματικού ασυμβίβαστου των βουλευτών ήδη από τη Βουλή που ψήφισε τη σχετική ρύθμιση ή το άρθρο 62 για τη βουλευτική ασυλία.
Ενώ, όμως, συζητούμε για την αναθεώρηση του Συντάγματος, δηλαδή για την τυπική και ρητή μεταβολή του που υπόκειται σε αυστηρές διαδικαστικές προϋποθέσεις (άρθρο 110 παρ.2 επ.) και οφείλει να σέβεται τα ουσιαστικά όρια που θέτει το ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 110 παρ.1), συντελούνται μέσω της δικαστικής ερμηνείας του Συντάγματος, δηλαδή της νομολογίας, άτυπες συνταγματικές μεταβολές που δεν θίγουν το γράμμα του Συντάγματος, αλλά επιβάλλουν ερμηνευτικές εκδοχές διαφορετικές από τις προγενέστερες και κατά τον τρόπο αυτό προσδίδουν κατ´ αποτέλεσμα διαφορετικό κανονιστικό περιεχόμενο σε μια συνταγματική διάταξη. Τα παραδείγματα των άρθρων 14 παρ. 9 και 62, που ήδη μνημονεύσαμε, λειτουργούν και ως παραδείγματα άτυπων συνταγματικών μεταβολών.
Παρότι, δε, έχουν παρέλθει ήδη πενήντα χρόνια από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος 1975 και είκοσι τέσσερα από την εκτεταμένη αναθεώρηση του 2001, υπάρχουν, όπως φαίνεται, μεγάλα αναξιοποίητα κανονιστικά κοιτάσματα στην ισχύουσα διατύπωση συνταγματικών διατάξεων. Δίνω ένα παράδειγμα. Μόλις πριν λίγους μήνες, ο κοινός νομοθέτης ενεργοποίησε την πρόβλεψη της ερμηνευτικής δήλωσης υπό το άρθρο 88 για την ενοποίηση του πρώτου βαθμού δικαιοδοσίας στα πολιτικά και ποινικά δικαστήρια και επέφερε μια σημαντική μεταβολή στην οργάνωση της δικαιοσύνης.
Οι παρατηρήσεις αυτές δεν μειώνουν στο παραμικρό τη σημασία της αναθεωρητικής διαδικασίας. Κατ’ αρχάς, μόνο μετά τη Μεταπολίτευση και τη θέσπιση του Συντάγματος του 1975 ανοίγει η περίοδος όχι πολύ συχνών, αλλά διαδοχικών αναθεωρήσεων, που σέβονται τα διαδικαστικά και ουσιαστικά όρια του άρθρου 110. Αυτό συντελέστηκε το 1986, το 2001, το 2008 και το 2019.
Η κίνηση της αναθεωρητικής διαδικασίας θέτει, όμως, υπό οιονεί αναστολή τον αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος. Εφόσον συγκεντρωθεί η αναγκαία αυξημένη πλειοψηφία των 180 επί 300 βουλευτών στην πρώτη και των 151 επί 300 βουλευτών στη δεύτερη Βουλή ή εναλλακτικά των 151 επί 300 στην πρώτη και των 180 επί 300 στη δεύτερη Βουλή, το Σύνταγμα μεταβάλλεται, στο ενδιάμεσο όμως, και εφόσον η αυξημένη πλειοψηφία των 180/300 βουλευτών έχει συγκεντρωθεί στην πρώτη Βουλή, αίρεται έως την ολοκλήρωση της αναθεωρητικής διαδικασίας, η μείζων θεσμική εγγύηση του αυστηρού χαρακτήρα του Συντάγματος. Στο μεσοδιάστημα, το γραπτό και αυστηρό Σύνταγμα είναι εκτεθειμένο στη συγκυριακή βούληση της απλής πλειοψηφίας που έχει την ευχέρεια να τροποποιήσει το Σύνταγμα. Γίνεται συνεπώς αντιληπτό ότι οι διαδικαστικές εγγυήσεις του αυστηρού Συντάγματος, παραμένουν ισχυρές όταν η προϋπόθεση της αυξημένης πλειοψηφίας των 180 επί 300 βουλευτών διατηρείται για τη δεύτερη Βουλή, την κατά κυριολεξία αναθεωρητική, που συντελεί την αναθεώρηση και καταστρώνει νομοτεχνικά τις αναθεωρούμενες διατάξεις.
Η προσέγγιση ότι η πρώτη Βουλή καθορίζει την κατεύθυνση της αναθεώρησης, που δεσμεύει τη δεύτερη Βουλή, αυτή, δε η σχέση ελέγχεται δικαστικά, δεν ισχύει πρακτικά. Αν η αυξημένη πλειοψηφία των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών συγκεντρωθεί στην πρώτη Βουλή, οι ευχέρειες της απλής πλειοψηφίας στη δεύτερη Βουλή είναι πάρα πολλές.
Η μικρή αυτή σύνοψη της θεωρίας της συντακτικής εξουσίας μας επιτρέπει, νομίζω, να αναδείξουμε τον χαρακτήρα της αναθεωρητικής διαδικασίας, που, βεβαίως, είναι πολύ σημαντική ως νομικό γεγονός και ως νομοτεχνική άσκηση, είναι, όμως, πρωτίστως ένα μείζον πολιτικό και κοινοβουλευτικό γεγονός που θέτει επιτακτικά το ζήτημα της σχέσης Συντάγματος και Ιστορίας.
Η αρμοδιότητα της αναθεώρησης του Συντάγματος ανήκει σε μόνη τη Βουλή, χωρίς τη σύμπραξη της Κυβέρνησης και του Προέδρου της Δημοκρατίας, όπως συμβαίνει στη νομοθετική διαδικασία. Ουσιαστικά, ανήκει στα κόμματα και κατ’ αρχάς στο κόμμα που κατέχει την απόλυτη πλειοψηφία και εν πολλοίς στον αρχηγό του, που κατά τη συνήθη πορεία των πραγμάτων, θα κατέχει τη θέση - και την πολιτική ισχύ - του πρωθυπουργού. Οι βουλευτές κατά την κοινοβουλευτική παράδοση δεν δεσμεύονται στην αναθεωρητική διαδικασία από κομματική πειθαρχία και μπορούν να επικαλεστούν πρόβλημα συνείδησης, αυτό όμως συμβαίνει στην πράξη σε λίγες και οριακές περιπτώσεις.
Παρά την απόλυτη αυτή κατίσχυση της αντιπροσωπευτικής αρχής στο πεδίο της αναθεώρησης του Συντάγματος, η αναθεώρηση ως πολιτικό γεγονός που φιλοδοξεί να αντέξει στον μακρύ ιστορικό χρόνο, αφορά ευθέως το σύνολο του πολιτικού συστήματος αλλά και της κοινωνίας των πολιτών. Αφορά, επίσης, ευθέως το σύνολο των συνταγματικά προβλεπόμενων θεσμών και οργάνων, ιδίως όταν τίθενται ζητήματα που άπτονται των αρμοδιοτήτων τους. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία για τις διοικητικές Ολομέλειες των ανωτάτων δικαστηρίων και για τις συνταγματικά προβλεπόμενες Ανεξάρτητες Αρχές. Αφορά, επίσης, την επιστημονική κοινότητα των ειδικών του δημόσιου δικαίου και ιδίως του Συνταγματικού Δικαίου, αλλά και όσους έχουν την εμπειρία προηγούμενων αναθεωρητικών διαδικασιών. Αφορά εντέλει κάθε πολίτη, το σύνολο του εκλογικού σώματος, που καλείται, άλλωστε, να μετάσχει στις παρεμβαλλόμενες γενικές βουλευτικές εκλογές που καθορίζουν τη σύνθεση της δεύτερης Βουλής, αυτής που συντελεί την αναθεώρηση και καταστρώνει τις αναθεωρούμενες διατάξεις.
Αυτό το δημόσιο forum για την επικείμενη αναθεώρηση του Συντάγματος με τη συμμετοχή όλων των συνιστωσών του, πήρε τη σημαντική πρωτοβουλία να οργανώσει η διαΝΕΟσις με εντυπωσιακά συστηματικό τρόπο. Υπό τον συντονισμό ή με τη συμμετοχή έγκυρων εκπροσώπων της επιστήμης, πολλοί από τους οποίους φέρουν και την ιδιότητα του ανώτατου δικαστικού λειτουργού εν ενεργεία ή επί τιμή. Με τη συμμετοχή όμως και πολλών εκπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών ή της αγοράς. Οι θεματικές ενότητες κάλυψαν όλη την ύλη του Συντάγματος και του συναφούς επιστημονικού προβληματισμού σε διεθνές επίπεδο.
Η αλληλουχία αυτή δημοσίων συζητήσεων λειτούργησε στην πράξη ως μια άσκηση συνολικής αξιολόγησης του ισχύοντος Συντάγματος μέσα στα συμφραζόμενα της θεωρίας, της νομολογίας, της συνταγματικής πρακτικής. Με αναζήτηση συγκριτικών στοιχείων και συνεκτίμηση της διεθνούς και της αλλοδαπής εμπειρίας. Μια τέτοια άσκηση προτρέπει στη διατύπωση πολλών προτάσεων αναθεώρησης συνταγματικών διατάξεων. Αυτό είναι λογικό σε μια πρώιμη φάση της δημόσιας συζήτησης. Είναι προφανές ότι όταν η συζήτηση πλησιάζει χρονικά τη στενή πύλη των διαδικαστικών προϋποθέσεων της αναθεώρησης κατά το άρθρο 110 Σ, το βασικό κριτήριο είναι η δυνατότητα συγκέντρωσης της αναγκαίας αυξημένης πλειοψηφίας. Με άλλα λόγια το ερώτημα είναι αν μπορεί να διαμορφωθεί η αναγκαία αναθεωρητική συναίνεση.
Στο πεδίο των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των εγγυήσεων του κράτους δικαίου, η λογική του «επαυξημένου συντάγματος» και οι υφιστάμενοι μηχανισμοί του διεθνούς και ενωσιακού δικαστικού ελέγχου ενώπιον του ΕΔΔΑ και του ΔΕΕ, δείχνουν ότι δεν υπάρχουν επείγουσες και απόλυτης ανάγκης μεταβολές που πρέπει να επέλθουν στο συνταγματικό κείμενο. Οι μεγάλες σύγχρονες προκλήσεις, όπως η κλιματική κρίση, η Τεχνητή Νοημοσύνη και οι βιοτεχνολογικές εξελίξεις, δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν σοβαρά και αποτελεσματικά σε εθνικό συνταγματικό επίπεδο. Πρόκειται για οικουμενικές προκλήσεις που απαιτούν οικουμενικές απαντήσεις. Οι ρυθμίσεις πρέπει να αφορούν τουλάχιστον μεγέθη όπως η ΕΕ στο σύνολό της και, βεβαίως, τις λίγες χώρες που επηρεάζουν τις εξελίξεις.
Στο πεδίο του οργανωτικού μέρους και της λειτουργίας του πολιτεύματος, υπάρχουν επίσης διεθνείς και ενωσιακοί φραγμοί που απορρέουν από το ευρωπαϊκό συνταγματικό κεκτημένο, συμπεριλαμβανομένης της λεγόμενης, κατά την Επιτροπή Βενετίας, ευρωπαϊκής εκλογικής παράδοσης. Υπάρχουν, όμως, και τα αντικείμενα που ευρέως αναγνωρίζεται ότι εμπίπτουν στην εθνική (συνταγματική) ταυτότητα και μάλιστα όπως την αντιλαμβάνεται ως ενωσιακή έννοια το άρθρο 4 παρ. 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ). Γύρω, συνεπώς, από την εκλογική διαδικασία, τη λειτουργία της Βουλής, τους βασικούς ρυθμιστικούς μηχανισμούς του διορισμού του Πρωθυπουργού και της διάλυσης της Βουλής, το νομικό καθεστώς του βουλευτή, το νομικό καθεστώς και την ευθύνη του μέλους της κυβέρνησης, την οργάνωση της δικαιοσύνης και την επιλογή των λειτουργών που θα καταλάβουν τις κορυφαίες θέσεις της, την αποσαφήνιση των σχέσεων κράτους και εκκλησίας, τις ανεξάρτητες αρχές, το διοικητικό σύστημα, την τοπική αυτοδιοίκηση και τα συναφή ζητήματα, μπορεί να διεξαχθεί μία σε βάθος συζήτηση θεσμικής αυτοσυνείδησης και προοπτικής.
Η ποιότητα των θεσμών είναι η πρώτη προϋπόθεση για την ασφαλή και φιλόδοξη πορεία της χώρας προς το μέλλον. Αυτή, όμως, δεν διασφαλίζεται κυρίως μέσω αναθεωρήσεων του (τυπικού) Συντάγματος, αλλά μέσω του πραγματικού Συντάγματος, που συναρθρώνει το Σύνταγμα, το διεθνές και το ενωσιακό δίκαιο, την εθνική κοινή νομοθεσία, τον Κανονισμό της Βουλής, την κοινοβουλευτική πρακτική, τον πολιτικό πολιτισμό, την αίσθηση θεσμικότητας των κομμάτων, την εγρήγορση της κοινωνίας των πολιτών. Αυτό το εγχείρημα είναι πιο ουσιαστικό, πιο δυσχερές, πιο απαιτητικό και προφανώς πιο αποτελεσματικό αν επιτύχει, από την αναθεώρηση του(τυπικού) Συντάγματος, η οποία όμως μπορεί να λειτουργήσει ως αφετηρία του ευρύτερου αυτού προγράμματος θεσμικής ανασυγκρότησης και αναβάθμισης της χώρας.
Το σώμα των εισηγήσεων και η σύνοψη των συμπερασμάτων των επιμέρους συζητήσεων που οργάνωσε με συστηματικότητα, υπευθυνότητα και επιμονή η διαΝΕΟσις, είναι ένα πολύτιμο κείμενο αναφοράς για την επόμενη φάση της δημόσιας συζήτησης. Θεμελιώδες κείμενο αναφοράς είναι βέβαια το ίδιο το κείμενο του Συντάγματος του 1975/1986/2001/2008/2019 του οποίου γιορτάσαμε φέτος τα πενήντα χρόνια με το μεγάλο συνέδριο που οργάνωσε ο Κύκλος Ιδεών σε συνεργασία με τη διαΝΕΟσις και το Φόρουμ των Δελφών, υπό την αιγίδα της Βουλής των Ελλήνων.
Η δημόσια συζήτηση έχει φτάσει, συνεπώς, στο σημερινό σημείο με τις προϋποθέσεις εκείνες που της επιτρέπουν να είναι σοβαρή, στοχευμένη, συγκεκριμένη, τεκμηριωμένη, υπεύθυνη, διορατική, ρεαλιστική και φιλόδοξη. Να έχει, δηλαδή, συνείδηση της Ιστορίας και των νέων διεθνών δεδομένων που έχουν πολλές «ύποπτα» πρωτόγνωρες, αβέβαιες και ρευστές πλευρές. Τίποτα, δυστυχώς, δεν είναι δεδομένο και αυτονόητο. Πρώτος και θεμελιώδης στόχος κάθε εθνικής συζήτησης περί του Συντάγματος και της αναθεώρησής του πρέπει να είναι η προστασία της φιλελεύθερης δημοκρατίας, δηλαδή της αντιπροσωπευτικής / συνταγματικής δημοκρατίας, των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των εγγυήσεων του κράτους δικαίου.
Ευάγγελος Βενιζέλος
