20.9.2022
Ευάγγελος Βενιζέλος*
Πρόταση ερμηνευτικής αποκατάστασης του άρθρου 32 παρ.1 ΚΟΔΚΔΛ ως προς τη νομική φύση και τις αρμοδιότητες της Γενικής Επιτροπείας των ΤΔΔ
Η νομοθετική αμηχανία ως προς τον προσδιορισμό της θεσμικής φύσης της Γενικής Επιτροπείας της Επικράτειας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων ( ΤΔΔ ) αναπαράγεται και με τον πρόσφατο Κώδικα Οργανισμού Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών ( ΚΟΔΚΔΛ) που εισήχθη με το ν. 4938/2022 ( Α´ 109).
Δεν θα σχολιάσω γλωσσικά τον τίτλο «Γενική Γραμματεία της Επικρατείας των ΤΔΔ» που είναι ο τίτλος του κεφαλαίου Η ´ του νέου ΚΟΔΚΔΛ και ο όποιος θα μπορούσε να αφήσει ένα μη νομικό να εκλάβει ότι υφίσταται κάποια «επικράτεια των ΤΔΔ» που είναι εύλογο να διαθέτει τη δική της Γενική Γραμματεία. Το γλωσσικό μου αισθητήριο θα ήταν περισσότερο συμφιλιωμένο με τον τίτλο Γενική Γραμματεία της Επικρατείας στα ΤΔΔ, κατά τρόπο ανάλογο με τη διατύπωση που έχει επιλεγεί για τη Γενική Γραμματεία της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Συνεπέστερο πάντως προς τις διατυπώσεις του άρθρου 90 παρ.5 Συντ. θα ήταν να χρησιμοποιούνται από τον κοινό νομοθέτη οι τίτλοι «Γενική Επιτροπεία του Ελεγκτικού Συνεδρίου» και «Γενική Επιτροπεία των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων». Η νομοθετική προσθήκη του όρου «της Επικρατείας» στους τίτλους, ίσως να προσδίδει κύρος, ανάμεικτο όμως με την πιθανότητα κάποιας σύγχυσης με το Συμβούλιο της Επικρατείας για τη γενική κοινή γνώμη, ενώ η παρεμβολή της γενικής αυτής («της Επικρατείας») γεννά πρόσθετες συντακτικές δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν εν μέρει στην περίπτωση της Γενικής Επιτροπείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου αλλά όχι στην περίπτωση της Γενικής Επιτροπείας των ΤΔΔ.
Στο άρθρο 32 παρ.1, υπό τον περιγραφικό τίτλο « Συγκρότηση και λειτουργία» , εξακολουθεί να προβλέπεται ότι «Η Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας με επικεφαλής τον Γενικό Επίτροπο είναι ιδιαίτερος κλάδος δικαστικών λειτουργών που έχει ως αντικείμενο την παρακολούθηση και τον έλεγχο της λειτουργίας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, καθώς και την υποβοήθηση του έργου τους.» Η διάταξη δεν υπόσχεται καν να ορίσει τη νομική φύση της Γενικής Επιτροπείας των ΤΔΔ.
Αντιθέτως στο άρθρο 37, υπό τον τίτλο «Νομική φύση της Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο», προβλέπεται ότι: «Η Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ανώτατη, ανεξάρτητη δικαστική αρχή, η οποία δρα ενιαία και αδιαίρετα. Συμμετέχει στην άσκηση της δικαιοδοτικής και γνωμοδοτικής λειτουργίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, συμβάλλοντας στην τήρηση των αρχών της δίκαιης δίκης.»
Οι διαφορετικοί αυτοί ορισμοί της νομικής φύσης των δυο Γενικών Επιτροπειών δεν είναι καινοφανείς. Ο νέος ΚΟΔΚΔΛ (2022 ) αναπαράγει τις σχετικές διατυπώσεις της προϊσχύουσας νομοθεσίας, παλαιότερης έως σχετικά νωπής ( όπως ο ν. 4820 / 2021 για τη Γενική Επιτροπεία στο ΕΣ και η κανονιστική απόφαση Αριθμ. 4050 - ΦΕΚ 107/4-2-2010 τ. Β΄- του Γ.Γ του Υπουργείου Δικαιοσύνης « Κατάρτιση Κανονισμού Λειτουργίας της Γενικής Επιτροπείας της Επικράτειας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων). Όμως ένα νέο νομοθέτημα, με τη μορφή μάλιστα κώδικα, θα ήταν μια ευκαιρία να συγκριθούν, να αξιολογηθούν και να εναρμονιστούν τέτοιου είδους ορισμοί.
Η αλήθεια βέβαια είναι ότι η παραπάνω κανονιστική πράξη του Γ. Γραμματέα του Υπουργείου Δικαιοσύνης, από την οποία προφανώς άντλησε ο νομοθέτης τη διατύπωση του άρθρου 32 παρ.1 του νέου ΚΟΔΚΔΛ, μνημονεύει στο προοίμιο της «την υπ’ αριθμ. 1/2009 απόφαση της Ολομέλειας των μελών της Γενικής Επιτροπείας της Επικράτειας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων», την οποία και υιοθετεί.
Η νομοθετική τυποποίηση της Γενικής Επιτροπείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο είναι εγγύτερη προς αυτή της Εισαγγελίας. Κατά το άρθρο 28 του ΚΟΔΚΔΛ και υπό τον τίτλο « Η εισαγγελία ως ανεξάρτητη δικαστική αρχή», ορίζεται ρητά ότι : «1. Η εισαγγελία είναι δικαστική αρχή, ανεξάρτητη από τα δικαστήρια και την εκτελεστική εξουσία. 2. Δρα ενιαία και αδιαίρετα και έχει ως αποστολή την τήρηση της νομιμότητας, την προστασία του πολίτη και τη διαφύλαξη των κανόνων της δημόσιας τάξης.»
Συνεπώς η Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο ορίζεται ως ανώτατη και ανεξάρτητη δικαστική αρχή, ενώ η Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας των ΤΔΔ ορίζεται απλώς ως «ιδιαίτερος κλάδος δικαστικών λειτουργών». Η ύπαρξη όμως ιδιαίτερου κλάδου δικαστικών λειτουργών είναι χαρακτηριστικό και της Εισαγγελίας και της Γενικής Επιτροπείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, χωρίς από μόνο του το στοιχείο αυτό να αρκεί προκειμένου να προσδιοριστεί η νομική φύση και η αποστολή της Γενικής Επικράτειας των ΤΔΔ καθ´ εαυτήν. Ο ιδιαίτερος κλάδος δικαστικών λειτουργών στελεχώνει μια δικαστική αρχή που ο νομοθέτης όφειλε να έχει ορίσει ως προς τη φύση και την αποστολή της. Κατεξοχήν ιδιαίτερος δικαστικός κλάδος, είναι άλλωστε οι εισαγγελικοί λειτουργοί που υπηρετούν όμως στην Εισαγγελία της οποίας η νομική φύση προσδιορίζεται στον ΚΟΔΚΔΛ , με τις οργανωτικές διακλαδώσεις και διαβαθμίσεις της που απολήγουν στην κορυφή της, την Εισαγγελία του Αρείου Πάγου, ο επικεφαλής της οποίας επιλέγεται, όπως προβλέπει το άρθρο 90 παρ. 5 Συντ.
Λαμβάνοντας συνεπώς υπόψη το γεγονός ότι η δυο Γενικές Επιτροπείες βρίσκουν κοινή, υπαινικτική και λιτή συνταγματική στέγη στο άρθρο 90 παρ.5 που ρυθμίζει τον τρόπο επιλογής των δυο Γενικών Επιτρόπων κατά τρόπο ανάλογο προς αυτό των προέδρων των τριών ανωτάτων δικαστηρίων και του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου, πρέπει, θεωρώ, να επεκτείνουμε ερμηνευτικά και στην περίπτωση της Γενικής Επιτροπείας των ΤΔΔ το νομοθετικό χαρακτηρισμό της ως ανεξάρτητης και ανώτατης δικαστικής αρχής, όπως προβλέπει ρητά το άρθρο 37 ΚΟΔΚΔΛ για τη Γενική Επιτροπεία του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Θα ήταν όμως σκόπιμη η ρητή συμπλήρωση του άρθρου 32 του ΚΟΔΚΔΛ το ταχύτερο δυνατό. Η απουσία ρητής πρόβλεψης καλύπτεται ερμηνευτικά, αλλά το συμβολικό βάρος της ρητής ρύθμισης είναι σημαντικό , αν μη τι άλλο ως εκδήλωση νομοθετικού σεβασμού για την έκφραση του οποίου δεν θα προβαλλόταν, είμαι βέβαιος, καμία πολιτική αντίρρηση. Οι νομοτεχνικές αδράνειες απλώς εκθέτουν πολιτικά το νομοθέτη χωρίς μάλιστα αυτός να έχει πραγματική ευθύνη για αυτές.
Όμως η ερμηνευτική ανάδειξη της Γενικής Επιτροπείας των ΤΔΔ ως ανεξάρτητης και ανώτατης δικαστικής αρχής, δηλαδή ο προσδιορισμός της νομικής φύσης της , δεν αρκεί. Πρέπει η συμπλήρωση αυτή, ερμηνευτική προς το παρόν και ρητή στη συνέχεια, να επεκταθεί και στην αποστολή της Γενικής Επιτροπείας, με δεδομένη τη συστηματική καταγραφή των αρμοδιοτήτων του Γενικού Επιτρόπου στο άρθρο 33 ΚΟΔΚΔΛ. Οι αρμοδιότητες αυτές, ακόμη και αν δεν αυξηθούν, δεν συνοψίζονται με θεσμικά ακριβή τρόπο στο άρθρο 32 παρ.1. Η Γενική Επιτροπεία των ΤΔΔ δεν έχει ως αντικείμενο απλώς και μόνο «την παρακολούθηση και τον έλεγχο της λειτουργίας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, καθώς και την υποβοήθηση του έργου τους.» Έχει ως αντικείμενο ή μάλλον ως αρμοδιότητα ιδίως την εποπτεία της λειτουργίας των ΤΔΔ και των δικαστικών λειτουργών που υπηρετούν σε αυτά, τη συμμετοχή στο δικαιοδοτικό έργο των ΤΔΔ και του ΣτΕ ( με την άσκηση ένδικων μέσων υπέρ του νόμου, την ενεργοποίηση των δικονομικών ευχερειών της δίκης - πιλότου και τυχόν μελλοντικές συναφείς δικονομικές προβλέψεις ) και την παροχή γνωμοδοτήσεων .
Επιπλέον, οι προβλέψεις των παραγράφων 3-5 του άρθρου 32 ΚΟΔΚΔΛ καθιστούν προφανές ότι και η Γενική Επιτροπεία των ΤΔΔ, «δρα ενιαία και αδιαίρετα», όπως προβλέπεται ρητά στο άρθρο 37 για τη Γενική Επιτροπεία του Ελεγκτικού Συνεδρίου και στο άρθρο 28 παρ. 2 για την Εισαγγελία.
Σύμφωνα με τα παραπάνω, η πλήρης ερμηνευτική αποκατάσταση του άρθρου 32 παρ.1 ΚΟΔΚΔΛ ως προς τη νομική φύση και τη θεσμική αποστολή της Γενικής Επικράτειας των ΤΔΔ οδηγεί στη διαπίστωση ότι αυτή είναι «ανεξάρτητη και ανώτατη δικαστική αρχή που δρα ενιαία και αδιαίρετα και έχει ως αρμοδιότητα ιδίως την εποπτεία της λειτουργίας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων και των δικαστικών λειτουργών που υπηρετούν σε αυτά , τη συμμετοχή στο δικαιοδοτικό έργο των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων και του Συμβουλίου της Επικρατείας και την παροχή γνωμοδοτήσεων.» Καθώς κάθε ερμηνεία εκκινεί από γραμματική και καταλήγει σε γραμματική εφόσον διαμορφώνει μια πρόταση νομοτεχνικής αποκατάστασης του ισχύοντος νομοθετικού κειμένου , προτείνω την παραπάνω διατύπωση που έχω θέσει εντός εισαγωγικών ως σχεδίασμα. Αυτή δε η ερμηνευτική - αποκαταστατική προσέγγιση, θα ήταν καλό να υιοθετηθεί από τον νομοθέτη και να λάβει τη μορφή της ανάλογης τροποποίησης του άρθρου 32 παρ.1 του ΚΟΔΚΔΛ. -
* Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του ΑΠΘ , πρώην Αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης, πρώην Υπουργός Δικαιοσύνης, Γενικός Εισηγητής της Αναθεώρησης του Συντάγματος 1995-2001. Το σύντομο αυτό κείμενο ας θεωρηθεί ως έκφραση θεσμικής τιμής και ευχών για το μέλλον προς τη Γενική Επιτροπεία των ΤΔΔ.
**Δημοσιεύεται στο λεύκωμα της Γενικής Επιτροπής της Επικρατείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, Διοικητικά Δικαστήρια, 60 χρόνια λειτουργίας, 1962-2022, (2022) σελ 215-217 [PDF]
