5 Δεκεμβρίου 2024
Εισαγωγή Ευάγγελου Βενιζέλου στη συζήτηση με αφορμή την κυκλοφορία του βιβλίου του Αντ. Μεταξά «Ανεξάρτητες Αρχές και Ευρωπαϊκό Δικαιοκρατικό Κεκτημένο», εκδ. ΣΙΔΕΡΗ
Οι ανεξάρτητες αρχές ως κρίσιμη συνιστώσα του ευρωπαϊκού κράτους δικαίου
Συναχθήκαμε σήμερα με αφορμή την κυκλοφορία ενός πολύ σημαντικού βιβλίου που συνέγραψε ο αγαπητός και εκλεκτός φίλος και συνάδελφος, καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών, Αντώνης Μεταξάς, με τον χαρακτηριστικό και εύγλωττο τίτλο «Ανεξάρτητες Αρχές και Ευρωπαϊκό Δικαιοκρατικό Κεκτημένο». Το ευρωπαϊκό δικαιοκρατικό κεκτημένο είναι ένα αγαπημένο θέμα του Αντώνη Μεταξά, έχει αφιερώσει και άλλα του βιβλία και μελέτες στο θέμα αυτό, άλλωστε είναι κρίσιμο γιατί η Ευρωπαϊκή Ένωση πρωτίστως αυτό προσφέρει, προσφέρει το κράτος δικαίου, έχει ένα πλεόνασμα κράτους δικαίου με το οποίο αγωνίζεται να αντισταθμίσει το δημοκρατικό της έλλειμμα.
Η συζήτηση για το κράτος δικαίου είναι μία συζήτηση ταυτοτική για την Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι μία συζήτηση για τις αξίες της, είναι μία συζήτηση για τον ενιαίο ευρωπαϊκό συνταγματικό χώρο, μία συζήτηση για τη λεγόμενη ευρωπαϊκή συνταγματική παράδοση, η οποία διασταυρώνεται και με τη συζήτηση για την εθνική ταυτότητα, βασικό στοιχείο της οποίας είναι η πολιτειακή δομή όπως αναγνωρίζει ρητά το άρθρο 4 παρ. 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Από αυτή την έννοια συνάγεται μία άλλη κρίσιμη έννοια διπλής ανάγνωσης, η έννοια της εθνικής συνταγματικής ταυτότητας, που αλλιώς την αντιμετωπίζει ως ενωσιακή έννοια το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αλλιώς την αντιμετωπίζουν εθνικά συνταγματικά και ανώτατα δικαστήρια, τα οποία την χρησιμοποιούν προκειμένου διά αυτής να διαφυλάξουν τον πυρήνα της συνταγματικής τους κυριαρχίας, της κυριαρχίας τους εν γένει και την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και της Ένωσης, τονίζοντας ότι οι αρμοδιότητες της Ένωσης είναι δοτές και άρα «εμείς μπορούμε να κάνουμε έλεγχο της κατανομής», τον περιβόητο έλεγχο ultra vires.
Το πόσο σημαντικό είναι το κράτος δικαίου για την Ευρωπαϊκή Ένωση ως κοινότητα δικαίου και κοινότητα αξιών, έχει φανεί πολλές φορές στη νομολογία. Προσφάτως στις γνωστές αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τον Κανονισμό για τους οριζόντιους κανόνες ( την αιρεσιμότητα ) για την εκταμίευση ενωσιακών πόρων προς τα κράτη μέλη, όταν η Ουγγαρία και η Πολωνία διεκδίκησαν να αποφύγουν αυτόν τον στενό έλεγχο. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έκανε ένα πολύ ενδιαφέρον άλμα, πήρε μεταξύ άλλων ένα κείμενο του soft law, του Συμβουλίου της Ευρώπης, ένα κείμενο που είχε παραχθεί από την Επιτροπή Βενετίας, ένα κείμενο που απορρέει από τον λεγόμενο διεθνικό, τον transnational έλεγχο που ασκεί το Συμβούλιο της Ευρώπης, το γνωστό κείμενο Rule of Law Checklist και το κατέστησε ερμηνευτικά στοιχείο της μείζονας σκέψης του δικανικού του συλλογισμού. Άρα κατέστησε, στην πραγματικότητα, αυτό το κείμενο του soft law, κανόνα του πρωτογενούς Δικαίου της Ένωσης.
Αυτό είναι ένα πολύ σημαντικό στοιχείο, το οποίο ο Αντώνης Μεταξάς το αξιοποιεί κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο, γιατί στο βιβλίο του παραθέτει και το επίσημο κείμενο της Rule of Law Checklist και τα αποσπάσματα των κρίσιμων αποφάσεων του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Όλα όμως αυτά τα μεταφέρει στο ζήτημα των ανεξαρτήτων αρχών. Οι ανεξάρτητες Αρχές, όπως ξέρουμε, είναι ένα υβρίδιο σε σχέση με τη βασική τριμερή διάκριση των εξουσιών και είναι ένα υβρίδιο το οποίο εμείς είχαμε την τύχη να το εντάξουμε στο Σύνταγμά μας με πανηγυρικό τρόπο στην αναθεώρηση του 2001, στην οποία είχαμε συμπράξει με τον παριστάμενο Προκόπη Παυλόπουλο, εγώ με την ιδιότητα του γενικού εισηγητή και εκείνος με την ιδιότητα του κοινοβουλευτικού εκπροσώπου της αξιωματικής αντιπολίτευσης και έτσι έχουμε στο Σύνταγμά μας, όπως ξέρετε, πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες Αρχές. Οι Πρόεδροι των δύο μας τιμούν με τη συμμετοχή τους στη σύνθεση αυτού του τραπεζιού, ο κ. Κ. Μενουδάκος, επίτιμος Πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας και Πρόεδρος της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα και ο Αντιπρόεδρος επί τιμή του Συμβουλίου της Επικρατείας και Πρόεδρος της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, ο κ. Χ. Ράμμος.
Αυτές τις πέντε Αρχές που τις εντάξαμε στο Σύνταγμα και τις επιστεγάσαμε στη συνέχεια με το άρθρο 101Α, τις επιλέξαμε με ορισμένα κριτήρια τα οποία τα έχει εντοπίσει ο Αντώνης Μεταξάς στο βιβλίο του. Μάλιστα αναδεικνύει μία φράση που έχω πει πρόσφατα σε ένα συνέδριο : Τώρα που έχουμε ανταγωνιστικά συστήματα υπερτέρων κανόνων δικαίου, τώρα που ζούμε σε ένα σύμπαν πολλαπλότητας των εννόμων τάξεων, στο σύμπαν αυτό που μας αναγκάζει να πάμε στο «επαυξημένο Σύνταγμα», αφού η Ευρωπαϊκή Ένωση είχε αναδείξει τον θεσμό των ανεξαρτήτων Αρχών και τον έχει επιβάλει σε πάρα πολλά ζητήματα, πρωτίστως ρυθμιστικά της αγοράς, αλλά όχι μόνο, και αφού και σε διεθνείς συμβάσεις προβλέπονται πια, στο κλασικό Διεθνές Δίκαιο, Ανεξάρτητες Αρχές, έπρεπε και το Σύνταγμα να κάνει μία επιλογή που να διευκολύνει τη συμβίωση και την εναρμόνιση των συστημάτων κανόνων υπερτέρας ισχύος. Τα συστήματα αυτά αξιώνουν αυτοαναφορικά το καθένα την υπεροχή τους ή έστω την προτεραιότητα εφαρμογής τους και πρέπει με κάποιον τρόπο να λειάνουν τις μεταξύ τους σχέσεις με αποτέλεσμα να έχουμε τη μέγιστη δυνατή εγγύηση και προστασία του κράτους δικαίου, των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της δημοκρατίας.
Με ποια κριτήρια λοιπόν διαλέξαμε τις πέντε Αρχές; Το κριτήριο ήταν η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων που είναι κρίσιμα για τη λειτουργία της δημοκρατίας και όχι μόνο του κράτους δικαίου και έτσι συγκροτήσαμε στην πραγματικότητα θεσμικές εγγυήσεις δίπλα σε αυτά τα θεμελιώδη δικαιώματα : προσωπικά δεδομένα / Αρχή Προστασίας Δεδομένων, απόρρητο των επικοινωνιών / ΑΔΑΕ, ελευθερία του λόγου του Τύπου, της επικοινωνίας πρωτίστως της ηλεκτρονικής / Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης. Δισυπόστατο, γιατί εκεί δεν έχουμε μόνο δικαίωμα έχουμε και μία αγορά και άρα κατ’ εξαίρεση το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης - βλέπω τον κ. Αθ. Κουτρομάνο εδώ, τον επίτιμο Πρόεδρο του Αρείου Πάγου, που έχει διατελέσει επί χρόνια Πρόεδρος του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης - είναι μία θεσμική εγγύηση δικαιώματος και μία Αρχή ρυθμιστική της ραδιοτηλεοπτικής αγοράς. Ο Συνήγορος του Πολίτη ένας εγγυητής διαφάνειας και το ΑΣΕΠ που εγγυάται το δικαίωμα της αξιοκρατικής ισότητας για τις προσλήψεις στο δημόσιο και λειτουργεί ως μία θεσμική εγγύηση της διαφάνειας και του κράτους δικαίου και θα έλεγα και εξομάλυνσης της σχέσης της κοινωνίας των πολιτών με το κράτος στο λεπτό ζήτημα των προσλήψεων στο δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα.
Αλλά υπάρχουν πολλές άλλες Αρχές. Η ιστορικά πρώτη η Επιτροπή Ανταγωνισμού, η Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων, η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων και πάμπολλες άλλες μικρότερης σημασίας που δεν έχουν συνταγματική κατοχύρωση, είναι ρυθμιστικές της αγοράς αλλά έχουν ενωσιακή κατοχύρωση. Έχοντας ενωσιακή κατοχύρωση, βεβαίως έχουν μία κατοχύρωση με κανόνες υπέρτερης ισχύος. Αναρωτιέται κανείς πολλές φορές, ποια συστάδα Αρχών έχει μεγαλύτερη κατοχύρωση, η ομάδα των συνταγματικά κατοχυρωμένων ή των ενωσιακά κατοχυρωμένων; Η απάντηση είναι, όπως ξέρετε, ότι πολλές από τις συνταγματικά κατοχυρωμένες είναι και ενωσιακά κατοχυρωμένες Αρχές και ιδίως οι κρισιμότερες που είναι οι δύο παρούσες διά των Προέδρων τους και το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης και ο Συνήγορος του Πολίτη κατά κάποιον τρόπο μέσα από το δίκτυο των συνηγόρων που καταλήγει στον Ευρωπαίο διαμεσολαβητή και τα δίκτυα έχουν τώρα πολύ μεγάλη σημασία.
Από την άλλη μεριά οι αρχές που παράγει η νομολογία του ΔΕΕ, που τις αναδεικνύει κατά τρόπο αριστοτεχνικό ο Αντώνης Μεταξάς, ως αρχές που συνδέονται με την ερμηνεία του Ενωσιακού Δικαίου, δεν επηρεάζουν την ερμηνεία του Συντάγματος και άρα ό,τι αφορά τις πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές και την ερμηνεία του άρθρου 101Α ; Προφανώς, γιατί υπάρχει πια ένας ερμηνευτικός μονισμός, οι κανόνες ερμηνείας στο πεδίο του Ενωσιακού Δικαίου και του Διεθνούς Δικαίου επηρεάζουν τους κανόνες ερμηνείας του Συντάγματος και τούμπαλιν. Άρα έχει όλο αυτό το σκηνικό πάρα πολύ μεγάλη σημασία.
Επιπλέον όλων αυτών είτε προβλέπεται μια οντότητα ως ανεξάρτητη Αρχή στο Ενωσιακό Δίκαιο είτε όχι, η Ένωση ασκεί έναν νομικό αλλά και έναν διεθνοπολιτικο / νομικοπολιτικό έλεγχο στα κράτη μέλη ως προς τον σεβασμό του κράτους δικαίου και άρα η τύχη των συνταγματικά κατοχυρωμένων Αρχών, είτε υπάρχουν αντίστοιχοι κανόνες του Ενωσιακού Δικαίου για αυτές, είτε όχι, στο πλαίσιο της γενικής αναγωγής στο κράτος δικαίου καθίστανται κρίσιμο ζήτημα, δηλαδή η ποιότητά τους, το επίπεδο λειτουργίας τους είναι κρίσιμο για το επίπεδο του κράτους δικαίου στην Ελλάδα. Έχουμε ετήσια έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την κατάσταση του κράτους δικαίου σε κάθε χώρα, έχουμε τις εκθέσεις της Επιτροπής Βενετίας ,της Κοινοβουλευτικής Συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης στο επίπεδο του Συμβουλίου της Ευρώπης, έχουμε τη δραστηριότητα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που ασκεί επίσης πολύ σοβαρό νομικοπολιτικό έλεγχο και έτσι, κινούμενοι σε πολλά επίπεδα ταυτοχρόνως, συναντούμε τις πολλαπλές βάσεις που θεμελιώνουν τις ανεξάρτητες Αρχές και τους πολλαπλούς θώρακες προστασίας των ανεξαρτήτων Αρχών.
Μετά λοιπόν από αυτή τη μακρά, αλλά ελπίζω όχι παντελώς άχρηστη εισαγωγή του προεδρεύοντος, θα μου επιτρέψετε να δώσω το λόγο στους πιο καλά προετοιμασμένους εισηγητές μας, υψηλοτάτου επιπέδου , σε αυτή την «πολυτελή» σύνθεση ομιλητών που έχει το σημερινό πάνελ, ξεκινώντας από τον διατελέσαντα υπηρεσιακό Πρωθυπουργό και Πρόεδρο επί τιμή του Ελεγκτικού Συνεδρίου, τον κ. Ιωάννη Σαρμά, ο οποίος και θα λάβει πρώτος τον λόγο.
* Εισαγωγή στη συζήτηση με αφορμή την κυκλοφορία του βιβλίου του Αντ. Μεταξά «Ανεξάρτητες Αρχές και Ευρωπαϊκό Δικαιοκρατικό Κεκτημένο», εκδ. ΣΙΔΕΡΗ, 2024 , αίθουσα ΔΣΑ , 5.12.2024. Είχα την τιμή να συντονίσω τη συζήτηση που διεξήχθη με τη συμμετοχή των Ι. Σαρμά, Κ. Μενουδάκου, Χ.Ράμμου και του συγγραφέα.
Βιβλιογραφική σημείωση
Ας μου επιτραπεί να παραπέμψω καταρχάς στην παρουσίαση του θεσμού των ανεξάρτητων αρχών που περιλαμβάνεται στο: Ευάγγελος Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, Νέα Έκδοση, 2021, σελ. 581 επ. και περαιτέρω βιβλιογραφική τεκμηρίωση, σελ. 590 επ. Η πρώτη παρουσίαση της θέσης των ανεξάρτητων αρχών στο Σύνταγμα μετά την αναθεώρηση του 2001 έγινε στο βιβλίο μου: Το αναθεωρητικό κεκτημένο. Το συνταγματικό φαινόμενο στον 21ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, 2002, σελ. 218 επ. και στη μελέτη μου: «Οι ανεξάρτητες αρχές μετά την αναθεώρηση του ελληνικού Συντάγματος του 1975/1986/2001», Δικαιώματα του Ανθρώπου, 2002, σελ. 361 επ. = Φ. Ι. Κοζύρης & Σ. Μεγγλίδου (επιμ.), Η “ανεξαρτησία” των ανεξάρτητων αρχών. Προβληματισμοί και ελπίδες ενός νέου θεσμού, 2003, σελ. 18 επ.. Πιο πρόσφατη είναι η μελέτη μου «Προβλήματα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ Ανεξάρτητων Αρχών: Μια πρόταση για τη νομοθετική εισαγωγή κανόνα κατανομής και δικονομικού μηχανισμού άρσης της σύγκρουσης αρμοδιοτήτων», «ΔΗΜΟΣΙΟ ΔΙΚΑΙΟ», Επιστημονικό Περιοδικό Ένωσης Ελλήνων Δημοσιολόγων (ΕΕΔ), Έτος 2022 (7), Τεύχος 1 (Ιανουάριος-Ιούνιος): Τεύχος Αφιερωμένο στην μνήμη του Επαμεινώνδα Σπηλιωτόπουλου ,σελ. 1 επ. . Επίκαιρη εξακολουθεί να είναι η εισήγηση ( 28.4.2009) που μου είχε ζητηθεί να υποβάλλω στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής για την κατάσταση των ανεξάρτητων αρχών [PDF] . Στα παραπάνω μπορεί τώρα να προστεθεί το κείμενο μου ,Οι ανεξάρτητες αρχές μεταξύ θεωρίας και πράξης - Από την αναθεώρηση του 2001 στις προκλήσεις της περιόδου 2022-2023, που αποδίδει ομιλία στο συνέδριο με θέμα «Συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές: Η συμβολή τους σε ένα ευρωπαϊκό δημοκρατικό κράτος δικαίου» που οργανώθηκε από τις πέντε συνταγματικά προβλεπόμενες ανεξάρτητες αρχές (Αθήνα 1- 2. 11. 2023).
Δημοσιεύεται:
Ευ. Βενιζέλος, ‘Ανεξάρτητες Αρχές και Ευρωπαϊκό Δικαιοκρατικό Κεκτημένο’, (2025) 103 ΔτΑ, σελ 9-13 [PDF]
